Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes im Land Niedersachsen (Drs. 17/2161) im Rahmen der Anhörung im Ausschuss für Angelegenheiten des Verfassungsschutzes am 29. Januar 2015

Der Verfassungsschutz ist 1.) eine Behörde, deren Behördenkultur erstaunlich uneinig über ihren Kompetenzbereich ist. Während Polizeibeamte sich unter dem Sammelbegriff „Freund und Helfer“ vereinigen können, scheint es Verfassungsschützern schwerer zu fallen, ihre Tätigkeit in einer vergleichbaren Formel zusammenzufassen. Die Schwierigkeiten der Selbstverortung wirken sich 2.) auch in der Festlegung der eigentlichen – präventiven – Tätigkeit aus. Der weit gefasste präventive Auftrag erschwert es 3.) auch, ein hinreichend transparentes Verfahren zur Festlegung von Beobachtungsobjekten zu entwickeln.

Im Weiteren wird also das Gesetzesvorhaben aus der Perspektive der drei Problemfelder: 1.) Selbstverortung, 2.) Prävention und 3.) Verfahren beleuchtet und bewertet.

Auf längere Sicht wäre es sicherlich geboten, den Verfassungsschutz mit sozialwissenschaftlichen Methoden zu durchleuchten, so wie das bei der Polizei seit einigen Jahren passiert (z.B. Behr 2000; Liebl 2015). Das könnte helfen, die Organisationskultur der Behörde besser zu verstehen und sie gezielter als bisher möglich zu verändern. Als Sozialwissenschaftler würde ich mich freuen, wenn der in Niedersachsen angestoßene Prozess dazu die Möglichkeit bieten würde (z.B. Grutzpalk 2013).

 

Das Problem der Selbstverortung 

Der Blick in die Vorworte der Verfassungsschutzberichte der letzten fast vierzig Jahre bestätigt den Befund, dass die Behörde und ihre politische Führung seit Jahrzehnten auf einen Nenner zu bringen versucht, was genau eigentlich Aufgabe des Verfassungsschutzes ist. Seit einigen Jahren hat man sich auf den Begriff des „Frühwarnsystems“ geeinigt (Arbeitsgruppe 2014; S. 8). Doch was genau das wiederum ist, wer gewarnt wird und wie – das bleiben auch weiterhin nur unklar beantwortbare Fragen.

Der Verfassungsschutz ist also – trotz gesetzlicher Ausformulierung seines Auftrages – eine Behörde, die auffällig intensiv um eine anwendbare Deutung ihres Tätigkeitsfeldes ringt. Dieses Problem der beruflichen Selbstdeutung sind nicht zuletzt darin begründet, dass das Personal des Verfassungsschutzes in den Ländern:
1. keine eigene spezifische Berufsausbildung erfährt und aus Berufserfahrungshorizonten von Polizei über Verwaltungspraxis bis hin zum akademischen Betrieb bunt zusammengewürfelt ist und
2. gegenüber der Polizei – der Behörde, mit der man sich am ehesten vergleichen zu können glaubt – zahlenmäßig kaum ins Gewicht fällt. In Niedersachsen stehen sich z.B. gut 24.000 Polizisten und gut 280 Verfassungsschützer gegenüber. Die Chance, die Behörde durch ihre Mitarbeiter zu kennen ist also schon numerisch sehr klein. So werden häufig Erwartungen an die Behörde herangetragen, die stark durch fiktionale Vor¬stellungen von der Arbeit der Geheimdienste geprägt bleiben.

Dass im Allgemeinen Berufsrollen häufig von medialen Vorstellungen „in television, movies, magazines, and novels“ gelenkt werden, hat die soziologische Forschung umfangreich darstellen können (Fuchs Ebaugh 1988; S. 58f.). Den besonders intensiven Zusammenhang von fiktionalem Fremd- und dienstlichem Selbstbild bei Nachrichtendiensten hat Eva Jobs in einem sehr lesenswerten Artikel dargelegt. Sie stellt fest:

„Trotz der offensichtlichen Fiktionalität prägt das (in Literatur und Filmen JG) erdachte Bild die grundsätzliche Vorstellung der Realität stärker als in den meisten anderen Genres. Für diesen Bereich fehlt schlicht der Abgleich, wie er etwa für Polizei oder Militär aus Alltagserfahrungen heraus möglich ist.“

Wenn man so etwas wie ein Rollenverständnis des Verfassungsschützers ermitteln möchte, wird man also wohl nicht umhin kommen, die fiktionalen Beschreibungen von Geheimdiensten und ihrer Tätigkeiten deutlicher mit einzubeziehen, als das bei anderen Berufsfeldern möglich und auch nötig ist. Dieses Rollenverständnis wird von außen an den Verfassungsschutz als Erwartung herangetragen und von innen als Distinktionsmöglichkeit zur Polizei für plausibel gehalten. Nun halten sich Verfassungsschützer im Zweifelsfall weder für James Bond noch für Moneypenny. Das Distinktionsmerkmal, das nach meiner Beobachtung stärker ins Gewicht fällt ist das des Geheimnisses.

Schon Max Weber (1980; S129) hatte in seiner Bürokratiesoziologie festgestellt, dass die fachmännische Verwaltung von Wissen in Behörden zur Herausarbeitung eines Nimbus führen kann, der sich insbesondere mit dem Begriff des „Amtsgeheimnisses“ in Verbindung bringen lässt. Behörden betonen durch diesen Verweis auf ein spezifisches und nur ihnen zugängliches Wissen, dass sie über besondere Machtmittel verfügen:

„Die bureaukratische Verwaltung bedeutet: Herrschaft kraft Wissen: dies ist ihr spezifisch rationaler Grundcharakter. Über die durch das Fachwissen bedingte gewaltige Machtstellung hinaus hat die Bureaukratie (oder der Herr, der sich ihrer bedient), die Tendenz, ihre Macht noch weiter zu steigern durch das Dienst-wissen: die durch Dienstverkehr erworbenen oder ‚aktenkundigen’ Tatsachenkenntnisse. Der nicht nur, aber allerdings spezifisch bureaukratische Begriff des ‚Amtsgeheimnisses’ – in seiner Beziehung zum Fachwissen etwa den kommerziellen Betriebsgeheimnissen gegenüber den technischen vergleichbar – entstammt diesem Machtstreben.“

 

Die beruflich gebotene Möglichkeit der Geheimhaltung (der beruflichen Inhalte als auch der eigenen beruflichen Identität) kann bei Nachrichtendiensten dazu führen, dass die Behörde von außen gespiegelt bekommt, mysteriös und geheimnisvoll zu sein, so dass sich ein verfassungsschützerischer Habitus, so er sich überhaupt herausbildet, am ehesten in der Artikulation von Geheimnisfülle darstellt. Diese Entwicklung liegt auch deswegen nah, weil Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Behörde am Ehesten mit über den Vergleich mit fiktionalen „Geheimagenten“ zu einer beruflichen Selbstverortung finden. In der Öffentlichkeit nach ihrem Beruf gefragt bezeichnen sich Verfassungsschützer dann gerne als „Terroristenjäger“ oder „Geheimpolizist“, was die Sache bekanntermaßen nur sehr unzutreffend beschreibt.

Die von der Arbeitsgruppe zur Reform des Niedersächsischen Verfassungsschutz (2014; S. 10) in der Behörde festgestellte „falsch verstandene Geheimhaltung“ hat nach meiner Einschätzung eine ihrer Wurzeln in der Schwierigkeit für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Verfassungsschutzes, ein positives Rollenbild des Nachrichtendienstlers zu formulieren. Die oft kurze Verweildauer in der Behörde führt darüber hinaus dazu, dass regelmäßig neue Rollenintegrationen über mediale Rollenvorstellungen stattfinden.

Als positiv ist am vorliegenden Gesetzentwurf zu bewerten, dass die parlamentarische Kontrolle gegenüber der Behörde deutlich gestärkt wurde. Besonders die in §25 ermöglichte Beauftragung einer oder eines Sachverständigen „zur Wahrnehmung der Kontrollaufgaben des Ausschusses“ halte ich für eine brauchbare Möglichkeit, die Tendenz zur Geheimhaltung bei Verfassungsschutzbehörden auszugleichen. Zudem wird durch diese Stärkung der Machtinstrumente deutlich, wer steuernde Einheit des Verfassungsschutzes ist (nämlich das Parlament) und dass diese steuernde Einheit nicht nur über eine höchstmögliche Legitimation, sondern auch über deutliche bürokratische Überprüfungsrechte verfügt.

Als kritisch ist vor dem Hintergrund dieser Überlegungen m.E. anzusehen, dass der vorliegende Gesetzentwurf das Berufsbild der Verfassungsschützerin und des Verfassungsschützers nicht deutlich genug schärft. Eine Verpflichtung der Mitarbeiter z.B. auf das Rollenbild des „Nachrichten-Dienstleisters“ (Scheiber 2012; S. 34) bleibt aus. Statt dessen ist der Gesetzentwurf durch eine Vielzahl an Rollenbildern geprägt. Formulierungen wie „Gefahr im Verzuge“ (z.B. § 16a) machen eine Vergleichbarkeit des Verfassungsschutzes mit der Polizei denkbar, die Möglichkeit des Einsatzes nachrichtendienstlicher Mittel und die verordnete Konkurrenz zu „geheimdienstlichen Tätigkeiten für eine fremde Macht“ (§6) machen den Verfassungsschutz zum Geheimdienst, die Vorfeldanalyse wiederum verlangt – schon aufgrund der scharfen Trennung von jeglicher polizeilicher Kompetenz – schon fast soziologische Kompetenzen, gilt es doch, die Möglichkeit einer Entwicklung verfassungsfeindlicher Gefahren zu erkennen und zu dokumentieren, noch bevor sie z.B. in den Wirkungskreis des Strafrechts vordringen. Die im Gesetz verbliebene „Aufklärungsfunktion“ des Verfassungsschutzes (§1) wiederum kann so ausgelegt werden, dass die Behörde über ein Wissen verfügt, das sie ermächtigt, die Bevölkerung zu belehren. Sie bekommt dadurch zusätzlich zu den polizeilichen, nachrichtendienstlichen und soziologischen Kompetenzen auch noch eine pädagogische Kompetenz zugesprochen.

Das Problem der Prävention

Der Verfassungsschutz wird, wie sich zeigte, oft als Frühwarnsystem definiert. Damit offenbart er sich als moderne Behörde, denn es ist ein Merkmal moderner Verwaltungen, präventiv tätig sein zu wollen (Grutzpalk & Zischke 2012). Dabei ist allerdings der Gedanke der Prävention deutbar. Dabei wirft sowohl das Beobachtungs- als auch das Handlungsfeld einer möglichen Prävention Fragen auf.

Das Beobachtungsfeld: Ein Frühwarnsystem hat die Aufgabe, vor der tatsächlichen Entstehung einer Gefahr auf die Möglichkeit ihrer Entstehung hinzuweisen. Da der Verfassungsschutz keine polizeilichen Befugnisse hat und es Aufgabe der niedersächsischen Polizei ist „Straftaten zu verhüten“ (§1 NGefAG) muss die Frühwarnkompetenz also „im Vorfeld von Gefahren“ liegen (z.B.: Erläuterungen zum Gesetzentwurf zu §6). Wo aber solch ein Vorfeld verortet werden kann, bereitet Definitionsschwierigkeiten, die bereits angesprochen wurden: Wie lässt sich eine Bestrebung erkennen, die sich vor dem Feld strafrechtlicher Bewertung bewegt, aber so zielsicher auf dieses zusteuert, dass eine nachrichtendienstliche Beobachtung gerechtfertigt ist? Die freiheitlich demokratische Grundordnung liefert m.E. ein Mindestmaß an Anhaltspunkten für solch ein Ermitteln im Vorfeld strafrechtlicher Relevanz.

Deswegen ist es m.E. als positiv zu bewerten, dass der Gesetzentwurf nicht dem (an sich nachvollziehbaren) Vorschlag der Arbeitsgruppe zur Reform des niedersächsischen Verfassungsschutzes (2014; S. 16) darin folgt, die Ausformulierung der freiheitlich demokratischen Grundordnung aus dem Gesetz zu streichen und statt dessen auf den „demokratische(n) Rechtsstaat des Grundgesetzes im Ganzen“ zu verweisen. Ohne die Ausformulierung der fdGO ließe sich m.E. nämlich kaum ein differenzierbares Vorfeld bestimmen, in dem die Behörde tätig sein kann.

Das Handlungsfeld: Der Soziologe Eckhart Pankoke hat dargelegt, dass der Gedanke staatlicher Prävention im Verlauf seiner Geschichte eine Ausweitung von der „Abwehr von Gefahren“ hin zur „Förderung von Entwicklungen bei den Akteuren“ erfahren hat (Pankoke 1979; S. 44). Rafael Behr (2012; S. 188) hat darüber hinaus noch eine „präventive Wende“ in der Polizeiarbeit ausgemacht. Es wurde ab den 1980er Jahren „als Ziel des polizeilichen Erfolgs“ ausgegeben, „vor die Lage“ zu kommen. Auch polizeiliches Arbeiten ist in diesem Verständnis also eine weit im Vorfeld möglicher Gefahren aktive Tätigkeit. Bei der Polizei mag das am Einsatz pädagogischer Methoden in der Prävention deutlich werden: Der „Verkehrskasper“ ist insofern ein präventiver Ansatz, als dass er Verhaltenspotentiale bei zukünftigen Verkehrsteilnehmer vorzeitig zu beeinflussen versucht.

Verfassungsschutzbehörden ringen immer wieder mit sich selbst, wenn es um die Ausformulierung eigenständiger präventiver Handlungsformen der Behörde geht (vgl Grumke & Pfahl-Traughber 2010). Es ist beim vergleichenden Blick auf polizeiliches Vorgehen naheliegend, dass die Möglichkeiten der Prävention einmal im Verfassen schriftlicher Berichte und zum anderen im Erstellen pädagogischer Formate gesehen werden.

Dabei stellt sich regelmäßig das Problem der Kompetenz: Verfassungsschützer haben selten genug eine pädagogische Ausbildung. Es lässt sich beobachten, dass Verfassungsschutzbehörden deswegen Personen rekrutieren, denen sie die pädagogische Kompetenz zutrauten, präventiv (im Sinne pädagogischer Maßnahmen) tätig zu werden. Doch in Schulen soll der Verfassungsschutz in Niedersachsen nicht mehr tätig werden. Hier ist positiv zu bemerken, dass im neuen §3, 3 eine mögliche präventive Handlungsform der Verfassungsschutzbehörde beschrieben wird:

„Die Verfassungsschutzbehörde hat Bestrebungen und Tätigkeiten nach Absatz 1 durch Information entgegenzuwirken und ihrem Entstehen vorzubeugen. Sie erfüllt diese Aufgabe auch durch Angebote an Personen zur Aufgabe von Bestrebungen und Tätigkeiten nach Absatz 1.“

Der Gesetzgeber zeigt damit in wünschenswerter Klarheit auf, welche Art der präventiven Tätigkeit er sich von seiner Behörde wünscht und wie die Behörde dabei vorgehen soll.

Kritisch ist dabei allerdings zu sehen, dass auch das Unterbreiten von Aussteigerangeboten einer pädagogischen und sozialarbeiterischen Kompetenz bedarf, die Verfassungsschützer häufig nicht in die Behörde mitbringen und die durchaus im Kontrast zu den anderen Aufgabenschwerpunkten stehen können. Je nachdem, wie wichtig dem Gesetzgeber dieser gesetzliche Auftrag der Behörde ist, müsste hier wohl eine deutliche personelle Umstellung des Verfassungsschutzes erfolgen.

 

Das Problem des Verfahrens

Behördliche Tätigkeit lässt sich u.a. auch daran erkennen, dass es geregelte Verfahren gibt, in denen verschiedene Gesichtspunkte abgewogen werden um „brauchbare Entscheidungsgesichtspunkte herauszufiltern“ (Luhmann 1975; S. 4) und die durch eine Entscheidung zu einem (zumindest vorläufigen) Abschluss kommen. Ein Verfahren ist deutlich erkennbar an einem geregelten Ablauf und an einer Entscheidung.

Der Verfassungsschutz tritt häufig als eine Behörde in Erscheinung, die im verwaltungsrechtlichen Sinne gar keine Verfahren durchführt. Es werden keine Entscheidungen durch das schematisierte Abwägen von Argumenten produziert, sondern Daten gesammelt, ausgewertet und zu Informationen verdichtet. Darin ähnelt der Verfassungsschutz eher einem wissenschaftlichen Betrieb als einer Behörde.

Wenn der Gesetzgeber jetzt fordert, die Behörde solle „auch Informationen einschließlich personenbezogener Daten, die gegen eine Bestimmung als Beobachtungsobjekt sprechen“ verarbeiten (§4, 1), steckt dahinter ein nachvollziehbarer Gedanke: Der Verfassungsschutz soll sich nicht auf ein Bild von seinem Beobachtungsobjekt „einschießen“ und ihm keine weitere Möglichkeit bieten, sich anders darzustellen. Dieses Anliegen ist positiv zu bewerten, denn hier wird die Behörde zur Entwicklung und Einhaltung von Verfahrensmaßstäben gezwungen, deren Einhaltung von außen überprüfbar bleiben.

Kritisch dagegen ist zu sehen, dass der Verfassungsschutz aufgrund seines weit abgesteckten Forschungsauftrages (s.o.) vermutlich über ein sowohl juristisch als auch soziologisch gestaltetes Verfahren verfügen muss, dessen Erstellung mit einiger Spannung entgegengesehen werden kann. Hier ist insbesondere abzuwarten, wie der Begriff der potentiellen Gefahr deutlicher erfasst werden kann.

 

Ausblick
In der Summe steckt ein großes Potential zur Erneuerung des Verfassungsschutzes in dem aktuellen Gesetzentwurf. Das Verfahren zur Festlegung von Beobachtungsobjekten wird präzisiert, der Präventionsauftrag ist deutlicher als zuvor formuliert und die Behörde ist einer mächtigeren parlamentarischen Kontrolle unterworfen.

Kritisch bleibt zu bewerten, dass die Berufsrolle einer Verfassungsschützerin / eines Verfassungsschützers noch deutlicher vom Gesetzgeber hätte festgeschrieben werden können. Es bleibt also eine Aufgabe der Zukunft, ein positives und realistisches Rollenbild des Verfassungsschutzberufs (z.B. als Nachrichten-Dienstleister?) zu formulieren.

 

Literatur:


Arbeitsgruppe zur Reform des niedersächsischen Verfassungsschutzes (Hrsg.) (2014): Handlungsempfehlungen; Hannover

Behr, Rafael (2012): Die „Gewalt der Anderen“ oder: Warum es in der aktuellen Gewaltdebatte nicht (nur) um Gewalt geht, In: Thomas Ohlemacher und Jochen-Thomas Werner (Hrsg.): Empirische Polizeiforschung XIV: Polizei und Gewalt, Frankfurt am Main, S. 177-196

Behr, Rafael (2000): Cop Culture. Der Alltag des Gewaltmonopols. Männlichkeit, Handlungsmuster und Kultur der Polizei; Opladen

Boltanski. Luc (2013): Rätsel und Komplotte. Kriminalliteratur, Paranoia, moderne Gesellschaft; Berlin

Fuchs Ebaugh, Helen Rose (1988): Becoming an Ex. The Process of Role Exit; Chicago
Grumke, Thomas und Armin Pfahl-Traughber (Hrsg.) (2010): Offener Demokratieschutz in einer offenen Gesellschaft; Opladen

Grutzpalk, Jonas (2014): Was ist Verfassungsschutz? Eine Analyse der Vorworte von Verfassungsschutzberichten 1976-2004; online veröffentlicht unter: vsbalsquellengattung.blog.de

Grutzpalk, Jonas (2013): Auf dem rechten Auge blind, inkompetent oder einfach nur schlecht vernetzt? Zur Erforschung des Wissensmanagements in Sicherheitsbehörden: In: Der Kriminalist. Fachzeitschrift des Bundes Deutscher Kriminalbeamter, Juni; S. 21-23.

Grutzpalk, Jonas und Tanja Zischke (2012): Nachrichtendienste in Deutschland; online veröffentlicht unter: www.bpb.de/politik/innenpolitik/innere-sicherheit/135216/nachrichtendienste?p=all

Grutzpalk, Jonas (2010): Migration und Integration; In: Integration Radikalisierung und islamistischer Extremismus. Materialien des brandenburgischen Verfassungsschutzes; Potsdam; S. 5-10

Grutzpalk, Jonas (2010): Das Planspiel „Demokratie und Extremismus“ des Verfassungsschutzes Brandenburg. In: Offener Demokratieschutz in einer offenen Gesellschaft; Thomas Grumke und Armin Pfahl-Traughber (Hrsg.); Opladen; S. 105-114.

Grutzpalk, Jonas (2010): Erfahrungen des Verfassungsschutzes Brandenburg in der Öffentlichkeitsarbeit an Schulen, In: Schule in der Auseinandersetzung mit Rechtsextremismus; RAA Brandenburg (Hrsg.); Potsdam 2009; S. 40-44.

Jobs, Eva (2014): Ursprung und Gehalt von Mythen über Geheimdienste; online veröffentlich unter: http://www.bpb.de/apuz/183098/mythen-ueber-geheimdienste?p=all

Liebl, Karlhans (Hrsg.) (2015): Website des Arbeitskreises empirische Polizeiforschung; www.empirische-polizeiforschung.de

Luhmann, Niklas (1975): Legitimation durch Verfahren; Frankfurt a.M.

Markowitsch, Hans und Reinhard Merkel (2011): Das Gehirn auf der Anklagebank; In: MaxPlanckForschung 2 /11; S. 12-17.

Musharbash, Yassin (2011): Radikal. Köln

Pankoke, Eckart und Hans Nokielski (1979): Verwaltungssoziologie; Stuttgart

Reichertz, Jo (1990): „Meine Schweine erkenne ich am Gang.“ Zur Typisierung typisierender Kriminalpolizisten; In: Kriminologisches Journal, 22 /3; S. 194-207

Ridder, Winfried: Verfassung ohne Schutz. Die Niederlage der Geheimdienste im Kampf gegen den Terrorismus; München.

Schreiber, Winfriede (2010): Warum und zu welchem Ende betreiben wir Öffentlichkeitsarbeit?; In: Offener Demokratieschutz in einer offenen Gesellschaft; Thomas Grumke und Armin Pfahl-Traughber (Hrsg.); Opladen; S. 33-39.

Weber, Max (1980): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie, Tübingen.

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Was ist Verfassungsschutz? Eine Analyse der Vorworte von Verfassungsschutzberichten 1976-2004

Dem Verfassungsschutz wird einerseits „personelle Kontinuität“ seit der Nazizeit nachgesagt, andererseits bezeichnet man ihn gerne als „West-Stasi“. Irgendwie mephistophelisch wirkt also diese Behörde, die aber eben auch das ist: eine Behörde mit gesetzlichem Auftrag.

Was steht im Gesetz?

Fragen wir zuerst einmal das Gesetz, was denn seiner Meinung nach der Bestandsgrund des Verfassungsschutzes ist. Laut § 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes dient die Behörde „dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes und der Länder“. Nach §8 stehen ihr dazu keine polizeilichen und somit keine repressiven Befugnisse zur Verfügung.
§ 3 definiert den Verfassungsschutz als Nachrichtendienst im Wortsinn: Seine Aufgabe wird in der „Sammlung und Auswertung von Informationen“ gesehen. Diese Informationen betreffen:

– Bestrebungen „gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung“,
– „geheimdienstliche Tätigkeiten (…) für eine fremde Macht,
– Bestrebungen (…), die durch Anwendung von Gewalt (…) auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden,
– Bestrebungen (…), die gegen den Gedanken der Völkerverständigung (…) gerichtet sind.“

Was mit diesen Informationen zu geschehen hat, steht auch im Gesetz: sie werden ausgewertet (§5) – d.h. sie werden untereinander auf Plausibilität, gefahrenabwehrenden Nutzen etc. hin abgeglichen. Unter welchen Voraussetzungen die ausgewerteten Informationen an die Polizei weitergegeben werden können, steht in § 21, eine Berichtspflicht besteht laut §16 gegenüber dem Innenministerium und der Öffentlichkeit.
Das Kerngeschäft des Verfassungsschutzes stellt sich also nach einem Blick ins Gesetz als eine Trias aus Beschaffung, Auswertung und Weitergabe von Informationen über verschiedene „Bestrebungen“ dar, die im sehr allgemeinen Wortsinn sicherheitsgefährdend politisch aktiv werden oder Informationen für andere Nachrichtendienste sammeln.

Was sagen die Verfassungsschutzberichte?

Gesetzliche Regelungen sind das inhaltliche Rückgrat einer jeden Behörde. Doch mit einem Gesetzestext ist noch lange nicht das „Kerngeschäft“ einer Behörde beschrieben. Schließlich ist im Polizeigesetz auch nichts vom „Freund und Helfer“ zu lesen, als den die Polizei sich so gerne beschreibt.
Wie aber sieht sich der Verfassungsschutz? Ich habe mir die ersten als eigenständige Veröffentlichung herausgegebenen Verfassungsschutzberichte einmal daraufhin angesehen, wie hier die Tätigkeit des Verfassungsschutzes beschrieben wird. Mein besonderes Augenmerk habe ich auf die Vorworte der jeweiligen Innenminister gelegt. Diese Textform ist deswegen interessant, weil für gewöhnlich diese Vorworte auf folgende Art und Weise entstehen: Textvorschläge vom Verfassungsschutz werden dem Minister vorgelegt. Der wiederum nimmt die Änderungen vor, die er für notwendig hält. So sind Vorworte von Verfassungsschutzberichten eine bemerkenswerte Textgattung: sie spiegeln das Selbstbild der Behörde genau so wie die Erwartungen der politischen Führung.
Für eine bessere Lesbarkeit habe ich den Beobachtungszeitraum in drei Phasen eingeteilt: 1. den kalten Krieg, 2. die Nachwendezeit und 3. die Zeit nach dem 11. September 2001.

1. Verfassungsschutz im „kalten Krieg“

Für diesen Zeitraum liegen Vorworte von vier Bundesinnenministern vor (Maihofer (FDP), Baum (FDP), Zimmermann (CSU), Schäuble (CDU)). Generell lässt sich feststellen, dass jeder Ministerwechsel auch einen Kurswechsel in der Selbstbeschreibung des Verfassungsschutzes bedeutet hat. Jeder Minister hat ein in Stil und Wahl der Floskeln eigenständiges Vorwort vorgelegt, das dann über die Folgejahre immer nur Absatzweise verändert wurde. Die hier untersuchten Verfassungsschutzberichte lassen sich also grob in vier Epochen einteilen, die sich Ministern zuordnen lassen.

Epoche Maihofer (1975-1976)

In den Berichten 1975/76 wird die Aufgabe des Verfassungsschutzes wie folgt beschrieben: er diene neben „der Bekämpfung der Spionage“ insbesondere „dem Schutz gegen Extremismus, aber auch gegen Terrorismus, schon im Vorfeld des strafrechtlichen Staatsschutzes“. In dieser Funktion nehme er „Gefahrenherde“ wahr und registriere die „Spionageaktivitäten kommunistischer Staaten“. Bemerkenswert ist, dass Ausländerextremismus unmittelbar mit der Arbeitsmarktlage in Zusammenhang gebracht wird – hier deutet sich ein Zug des Verfassungsschutzes an, der sich auch später noch beobachten lässt: dass er sich u.a. auch soziologische Deutungskompetenz zuschreibt (s.u.).

Epoche Baum (1977-1981)

Ab 1977 beschreibt das Vorwort des Verfassungsschutzberichtes die Aufgaben der Behörde wie folgt: „Der Verfassungsschutz hat den gesetzlichen Auftrag, über politischen Extremismus, sicherheitsgefährdende Bestrebungen und nachrichtendienstliche Tätigkeiten fremder Mächte Informationen zu sammeln und auszuwerten.“ Die Behörde diene insbesondere der „Früherkennung terroristischer und gewalttätiger Aktivitäten.“ Bemerkenswert ist der Hinweis auf den Verfassungsschutz als potentielle Verbotsbehörde:
„Unsere Verfassung erfordert es, extremistische Bestrebungen so lange nicht zu verbieten, wie sie nicht die freiheitliche Ordnung selbst gefährden. Eine solche Toleranz verlangt aber, dass diese Bestrebungen beobachtet werden, um festzustellen, wann die Grenze überschritten ist, von der ab sie zu einer ernsten Gefahr werden.“

Epoche Zimmermann (1982-1987)

Der Verfassungsschutzbericht für 1984 beschreibt in seinem Vorwort die „eigentliche Aufgabe des Verfassungsschutzes“ wir folgt: „Der Kampf gegen die Feinde unserer Staats- und Gesellschaftsform, gegen Terror und Gewalt beginnt im Vorfeld der Gefahr und im Vorfeld der Gewaltanwendung.“
Im Vergleich zu vorherigen Deutungen der Tätigkeit der Behörde findet hier eine deutliche Ausweitung der ihr zugeschriebenen Kompetenz statt. Nicht die Beobachtung von Extremismus, sondern von „Feinden der Staats- und Gesellschaftsordnung“ wird der Behörde hier zugeschrieben. Im Vorwort für den Bericht für 1986 heißt es gar, die Arbeit des Verfassungsschutzes diene dem „Schutze der Fundamente unserer staatlichen Ordnung“. Er stelle die Gefahren für das Gemeinwesen „nüchtern und sachlich“ dar. Es kann mit Blick auf diese kolossale Kompetenzerweiterung nicht verwundern, dass die unter Friedrich Zimmermann angefertigten Berichte die einzigen sind, die regelmäßig mit „soziologischen Daten“ arbeiten.

Epoche Schäuble (1988-1989)

Wolfgang Schäuble ist der erste Minister im Beobachtungszeitraum, der die freiheitliche demokratische Grundordnung als Messlatte für die Arbeit des Verfassungsschutzes nicht nur nennt, sondern auch detailliert darlegt. Darunter ist zu verstehen:

„Die Achtung von den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip, die Chancengleichheit für alle politischen Parteien und das Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.“

Seiner Darstellung nach dient der Verfassungsschutzbericht der „geistig politischen Auseinandersetzung“ mit dem Extremismus, sei aber keinesfalls als „abschließende juristische Würdigung“ extremistischer Aktivitäten zu lesen.

2. Nach 1991: Der Verfassungsschutz in den neuen Bundesländern

Die Einführung des behördlichen Verfassungsschutzes in den neuen Bundesländern wurde von den Bürgerinnen und Bürgern hier teilweise skeptisch verfolgt. Davon zeugt insbesondere das Vorwort des Innenministers Alwin Ziel zum ersten Bericht des Landesamtes in Brandenburg für das Jahr 1993. Hier schreibt er: „die inhaltliche Gestaltung eines zeitgemäßen Verfassungsschutzes musste die Erfahrung mit dem überwundenen Unterdrückungssystem berücksichtigen.“ Der Verfassungsschutz wird explizit nicht als „Schild und Schwert“, sondern als „Teil eines breiter gefächerten Schutzinstrumentariums einer freien Gesellschaft“ dargestellt. Als besonderer Erfolg der noch jungen Behörde wird ihr Engagement bei Verbotsmaßnahmen gegen verschiedene Gruppierungen vorgetragen, die allesamt dem rechtsextremistischen Spektrum zugerechnet werden. Im Jahr darauf sieht Ziel „den Schwerpunkt“ der Arbeit seiner Behörde „nach wie vor in der Bekämpfung des Rechtsextremismus“.
Im Gegensatz zu Alwin Ziel meidet Sachsen Innenminister Heinz Eggert im Vorwort zu dem Bericht der Landesbehörde für 1993 jede direkte Erwähnung der DDR und ihres Sicherheitsapparates. Die Einrichtung des behördlichen Verfassungsschutzes habe sich, so Eggert eher allgemein, „aus den leidvollen Erfahrungen der jüngeren Deutschen Geschichte“ heraus entwickelt. In seinem zweiten Vorwort für den Bericht für 1994 verweist er allerdings auf das Fortbestehen von „MfS-Strukturen“, die mit Hilfe der Spionageabwehr des Verfassungsschutzes bekämpft würden.
Generell stellt Eggert den Verfassungsschutz als eine der zahlreichen gesellschaftlichen und staatlichen Institutionen dar, die „die Ausübung der Freiheit“ gewährleisteten. Er gebe den Bürgern die Informationen an die Hand, die ihnen „die erforderliche Auseinandersetzung mit dem politischen Extremismus erleichtern.“
Überaus knapp berichtet Franz Schuster, Innenminister in Thüringen, in seinem Vorwort zum Bericht für 1992 über das Gesetzgebungsverfahren, das zur Einrichtung der Landesbehörde geführt habe. Der Bericht stelle einen „Beitrag zur Information der politischen Führung und der interessierten Öffentlichkeit“ dar. In eben dieser „Informationssammlung und Berichterstattung“ sieht der Minister auch die eigentliche Aufgabe der Behörde. Dass sie in seinem Land so gut organisiert sei habe dazu geführt, dass „in Thüringen – im Vergleich mit anderen Bundesländern – die Gewalttaten der extremistischen Szene auf einem verhältnismäßig niedrigen Niveau begrenzt werden konnten.“
Der Vergleich zeigt, dass der Verfassungsschutz als Behörde in den neuen Bundesländern der genaueren Erklärung bedurfte. Dabei schwankt die Darstellung der Adressaten von den durch den Verfassungsschutz erhobenen Daten zwischen der „politischen Führung“ (Thüringen) und dem „verantwortungsbewussten Bürger“ (Sachsen). Nicht überall wurde der Vergleich zwischen Stasi und Verfassungsschutz gewagt – in einigen Fällen sogar deutlich gemieden.
In Sachsen und Brandenburg veranschaulicht die Gliederung des Berichtes auch die Schwerpunkte der inhaltlichen Beschäftigung der Behörde: beide beginnen mit einem Kapitel über Rechtsextremismus. Thüringen hingegen behält die Einteilung bei, die auch der Bund erst in seinem Bericht für 1996 umstellen wird: dem Linksextremismus ist hier das erste Kapitel gewidmet.

3. Emergenz eines neuen Extremismus: Der 11. September 2001 und die Entdeckung des Islamismus

Die Anschläge auf das World-Trade-Center im September 2001 haben der Welt schlaglichtartig vor Augen geführt, dass Extremismus nicht nur von rechts oder links kommt. Es hat einige Zeit gedauert, bis die Verfassungsschutzberichte auch strukturell erfassten, dass „Islamismus“ als eine eigenständige Form des Extremismus angesehen werden kann. Dabei erweist sich Otto Schily in seinem Vorwort zum Bundesbericht 2001 als selbst seiner eigenen Behörde voraus, wenn er die Anschläge in den USA als Machwerk „islamistischer Extremisten“ beschreibt. Der Verfassungsschutzbericht des Bundes wird erst 2005 mit der Einrichtung eines eigenen Kapitels zum „Islamismus“ auf die veränderte Sicherheitswahrnehmung reagieren. Bis dahin wird über Islamismus unter der Rubrik „Sicherheitsgefährdende und extremistische Bestrebungen von Ausländern“ berichtet.
Die meisten Vorworte zu Verfassungsschutzberichten zeigen sich 2001 in einer vergleichbaren Lage. So schreibt Klaus Hardraht, Sächsischer Staatsminister des Innern, der Verfassungsschutz suche nach den Erlebnissen vom 11. September 2001 nun auch in Sachsen „terroristische Strukturen ausländerextremistischer Gruppierungen.“ Ronald B. Schill, Innensenator in Hamburg, hingegen beschreibt die Attentäter als „islamische Terroristen“. Auch Bayerns Innenminister Günther Beckstein spricht von Angriffen „islamischer Terroristen“. Seine Behörde habe darauf mit erhöhter „Beobachtung des Ausländerextremismus“ reagiert. Brandenburgs Innenminister Jörg Schönbohm hält sich in seinem Vorwort zum Bericht für 2001 zugute, dass er den „militanten Islamismus“ vorhergesehen habe. Immerhin richtet der Verfassungsschutz Brandenburg bereits im Bericht für das Jahr 2004 ein eigenständiges Kapitel zum Thema Islamismus ein und löst die hier beschriebenen Bestrebungen aus dem Kapitel „Extremistische Bestrebungen von Ausländern“.

Vorfeldanalyse?

Gemeinhin wird die Tätigkeit der Behörde „im Vorfeld polizeilicher Gefahrenabwehr“ (BfV 1976; S. 4) angesiedelt. Nach dem Polizeigesetz NRW ist die „Verfolgung künftiger Straftaten“ eine der Aufgaben der Polizei. Wer im „Vorfeld polizeilicher Gefahrenabwehr“ tätig wird, beschäftigt sich also mit Bestrebungen, die ggf. noch nicht einmal soweit sind, Straftaten auszuhecken oder gar zu planen.
Das Problem, das Behörden haben, die solch einer Vorfeldtätigkeit nachgehen, liegt auf der Hand: Es ist nicht immer genau auszumachen, wodurch die Grenzen des Vorfeldes markiert sind. Ab wann beginnt eine Gefahr, real zu sein? Wann beginnt z.B. eine Radikalisierung, die aus einem angry young man eine wandelnde Zeitbombe werden lässt? Yassin Musharbash schreibt in seinem Roman „Radikal“:

„Ich habe Leute die härtesten Sachen sagen hören, und es war klar, dass sie niemals beabsichtigten, etwas in der Realität zu unternehmen. Ich habe die stillsten und schüchternsten Typen plötzlich in Propagandavideos von al-Qaida wiedergesehen. (…) Manchmal bemerkt man einfach nicht, dass einer etwas wirklich Übles vorhat.“

Die Antwort auf solche Unsicherheiten mnüsste eine stark individulisierte Überwachung von (nur) potentiell terroristischen Karrieren sein. Das ist angesichts zahlreicher Verbalradikalismen wohl kaum in die Tat umzusetzen. Schlimmer noch: es kann passieren, dass das gesamte Vorfeld aus dem Blick gerät. Der James Bond-Film „Skyfall“ von 2012 greift dieses Thema auf. Er enthält eine vielsagende Szene, in der die Chefin des britischen Auslandsnachrichtendienstes vor einem politischen Ausschuss zu der Frage Stellung nimmt, wozu ihre Behörde überhaupt da ist:

„Ministers, I’ve repeatedly heard how irrelevant my department has become. Why do we need agents (…)? Isn’t it all rather quaint? Well, I suppose I see a different world than you do, and the truth is that what I see frightens me. I’m frightened because our enemies are no longer known to us. They do not exist on a map, they aren’t nations. They are individuals. And look around you – who do you fear? Can you see a face, a uniform, a flag? No, our world is not more transparent now, it’s more opaque! The shadows – that’s where we must do battle.“

Sind Verfassungsschützer also letztlich Schattenkrieger oder schlimmer noch: Schattenboxer? Wie die Vorworte der Minister gezeigt haben, ist es offensichtlich Aufgabe politischer Führung, das Vorfeld zu definieren, in dem eine Behörde wie der Verfassungsschutz tätig werden soll. Die Vorworte zeigen auch, dass der Spielraum hier zwischen allgemeiner soziologischer Gesellschaftsanalyse und recht konkreter Terrorabwehr schwanken kann.

Die Fertigstellung dieses Textes wurde durch die freundliche Unterstützung des Instituts für Polizei- und Kriminalwissenschaften (IPK) der FHöV NRW ermöglicht.