Wer oder was ist „die Öffentlichkeit“? Soziologische Reflektionen zur polizeilichen Presse- und Öffentlichkeitsarbeit

„The Press, Watson, is a most valuable institution if you only know how to use it.”

Arthur Conan Dolye: The Adventure of the Six Napoleons

 

 

„Die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit orientiert sich an folgenden Zielen und Maßstäben: (…)

– Sie vermittelt ein objektives Bild der Polizei in der Öffentlichkeit; sie stärkt das Vertrauen in professionelle polizeiliche Aufgabenerledigung und damit das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung.

– Sie informiert anlassbezogen die Öffentlichkeit, um diese zu sensibilisieren oder zur Mitwirkung zu veranlassen. (…)

– Sie leitet zu gesetzeskonformem Verhalten an und bestärkt es.“

(RdErl. d. Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW – Az. 401 – 58.02.05 v. 15.11.2011)

Dem hier in Teilen zitierten Runderlass zufolge ist die Sache ganz einfach: Die Polizei liefert der Öffentlichkeit mit Hilfe ihrer Presse- und Öffentlichkeitsarbeit erstens ein objektives Bild von sich, zweitens ein erhöhtes allgemeines Sicherheitsgefühl und drittens eine Ermutigung zu gesetzeskonformen Verhalten. Es ist ein ganz klares Geben und Nehmen, was hier beschrieben wird. Dabei wird die Öffentlichkeit als dankbarer Rezipient beschrieben, die sich nur zu gerne von der Polizei sagen lässt, was Sache ist.

Vermutlich müssen Runderlasse zur Öffentlichkeitsarbeit genau diesen Eindruck entstehen lassen, sie müssen die Welt so beschreiben, als sei die Sache im Grunde ganz einfach. Sie müssen so wirken als gebe es eine klare Sender-Empfänger-Struktur, bei der die Polizei den Sender und die Öffentlichkeit den Empfänger darstellt. Aus solchen Darstellungen lassen sich Arbeitsaufträge ableiten und Hierarchien bilden. Sie dienen also der administrativen und politischen Komplexitätsreduzierung, spiegeln aber nicht die Realitäten der Öffentlichkeitsarbeit, die im Grunde jeder kennt:

Diese Realitäten sind zumindest folgende: Erstens ist die Öffentlichkeit selber ein sendender Akteur – sie bringt die polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit durch eigene Meldungen in Zugzwang. Mehr noch: ohne Zutun der Öffentlichkeit wäre polizeiliche Arbeit unmöglich: So gibt die Fernsehsendung „Aktenzeichen XY“ an, über 40%igen Aufklärungserfolg vorweisen zu können (Wydra 2012). „Bei einer Untersuchung im Vereinigten Königreich wurde festgestellt, dass bei allen erfassten und aufgeklärten Straftaten nur 15 % auf die Arbeit der Polizei zurückgingen, wenn diese alleine agierte, und die Anzahl der Straftaten, welche lediglich mit Hilfe forensischer Beweise aufgeklärt wurden, lag unter 5 %.“ (Agentur der Europäischen Union für Grundrechte 2010, S. 43). Ohne Beteiligung der Öffentlichkeit ist polizeiliche Arbeit folglich gar nicht denkbar.

Zweitens ist seit biblischen Zeiten bekannt, dass die öffentliche Meinung zwischen „Hosianna“ und „kreuzige ihn“ schwankt[1] und somit eher mit einem unzähmbaren Wesen zu vergleichen ist als mit einem einsichtigen Empfänger, was der polizeilichen Öffentlichkeitsarbeit mindestens dann schmerzhaft bewusst wird, wenn die Öffentlichkeit vermeintliches oder tatsächliches polizeiliches Fehlverhalten diskutiert.

Drittens ist die Öffentlichkeit unsichtbar – wir wissen gar nicht genau, wen wir ansprechen, wenn wir eine Öffentlichkeit ansprechen. Es ist zu vermuten, dass es Öffentlichkeiten im Plural gibt, so wie es Milieus gibt, die von der Sozialforschung seit einiger Zeit zur Beschreibung des Gesamtphänomens „Gesellschaft“ herangezogen werden. Polizeiliche Kampagnen können in einigen dieser Öffentlichkeiten ungehört verhallen, während sie in anderen durchaus Wirkung zeigen können.

Dass Öffentlichkeitsarbeit also komplizierter ist als es der Runderlass erscheinen lässt, weiß im Grunde jeder, der sich mit ihr beschäftigt. Nur: wie lassen sich diese realen Dimensionen polizeilicher Öffentlichkeitsarbeit denken, wie in Strukturen umsetzen? Wie kann, das ist somit die Fragestellung dieses Textes, polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit (zumindest im soziologischen Sinne) realistisch sein?

Zur Beantwortung dieser Frage müssen wir uns die Dimensionen dieser Realität genauer ansehen und versuchen, mit Hilfe einiger theoretischer Überlegungen zu packen zu kriegen, womit wir es zu tun haben, wenn wir von „Öffentlichkeit“ sprechen. Ich möchte das in diesem Text tun, indem ich drei o.g. Realitäten der Öffentlichkeitsarbeit einzeln angehe und Schritt für Schritt untersuche, welche Schlussfolgerungen sich aus den soziologischen Erkenntnissen zur Öffentlichkeitsarbeit ableiten lassen. Ich schlage also folgende Struktur vor: Erstens Öffentlichkeit als Sender und Empfänger, zweitens Öffentlichkeit als (schwankender) Akteur und drittens Öffentlichkeit(en). In jedem dieser Kapitel werde ich soziologische und auch persönliche Erkenntnisse zu diesen Punkten ausarbeiten.

So werde ich gleich im ersten Kapitel „Öffentlichkeit als Sender“ der Frage nachgehen, wie Öffentlichkeitsarbeit in Sicherheitsbehörden aufgestellt ist. Dabei greife ich auf eine aktuelle Untersuchung zur Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Polizeien genauso zurück wie auf meine eigenen Erfahrungen in der Öffentlichkeitsarbeit des Verfassungsschutzes Brandenburg. Im zweiten Kapitel werde ich der Frage nachgehen, wie Öffentlichkeit beschaffen ist, wenn sie als eigenständige Akteurin in Erscheinung tritt: Hier ist das Herangehen eher theoretisch und ich versuche mit Hilfe einiger Beschreibungen der Öffentlichkeit, die Denkergrößen wie Jürgen Habermas, Niklas Luhmann und Peter Sloterdijk vorgelegt haben ein Gesamtbild von dem zu zeichnen, was der Polizei als Öffentlichkeit gegenübersteht. Im Dritten Kapitel letztlich geht es um Öffentlichkeiten im Plural und die Frage, ob im Internetzeitalter der einstmalige Begriff des „Publikums“ nicht endgültig dem der Milieus gewichen ist, oder, um es mit dem Bundespräsidenten Gauck zu sagen: den Echokammern, in denen die Einzelnen hören, was sie hören wollen, ohne Bezug auf eine Gesamtheit nehmen zu müssen, die man noch immer – vermutlich aus Mangel an schöneren Begriffen – „die Öffentlichkeit“ nennt.

Öffentlichkeit als Sender

Öffentlichkeitsarbeit ist teuer. Die Landesregierung NRW z.B. gab Jahr 2015/2016 fast 28 Millionen Euro für externe PR-Dienstleistungen aus. Diese Kosten gehen vom Kugelschreiber über die Gestaltung und Pflege einer Radfahr-App über Workshops zu Expertenhearings. „Für die Landesregierung“, so heißt es in der Antwort auf eine kleine Anfrage im Landtag dazu „sind die umfassende Information über ihre Arbeit und der Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern in Nordrhein-Westfalen wichtige Grundlagen ihres Handelns“ (Landtag NRW, Drucksache 16/14193). Öffentlichkeitsarbeit wird hier sowohl als einseitige Information als auch als Dialog verstanden, bei dem mehrere Seiten zu Wort kommen. Dieses zweite Verständnis von Öffentlichkeitsarbeit soll im Weiteren interessieren: Es geht um die Frage, inwieweit eine Behörde auf die Anforderungen einer Öffentlichkeit antwortet und deswegen eine Öffentlichkeitsarbeit an diese Anforderungen anpasst. Dazu ein Beispiel aus meiner eigenen Erfahrung:

Zwischen 2003 und 2009 arbeitete ich als Referent für Öffentlichkeitsarbeit beim Verfassungsschutz Brandenburg. Die Geschichte der Öffentlichkeitsarbeit des Verfassungsschutzes ist dabei älter als man vermuten mag. Bereits Anfang der 1970er Jahre wurde stellenweise versucht, den „unnötigen Schleier des Geheimnisvollen“ über dem innerdeutschen Geheimdienst wegzuziehen (DER SPIEGEL 1972). 1974 beschloss die Innenministerkonferenz (IMK) das länderübergreifende Konzeption „Verfassungsschutz durch Aufklärung“. Die Wortwahl verrät ein ähnliches Denken wie der o.g. Erlass zur Presse. Und Öffentlichkeitsarbeit der Polizei in NRW: auch hier gibt es einen Aufklärer (die Behörde), die ein aufklärungswilliges Publikum ins rechte Licht rückt. Dass die Sache nicht so leicht ist, wie die Formulierung vermuten lassen will stellt sich schnell heraus.

Der Verfassungsschutz hat selbstredend andere Aufgaben in der Öffentlichkeitsarbeit als die Polizei, dennoch kann ich hier zumindest eine Sache berichten, die mit dem Gegenstand der Untersuchung zu tun hat: der Verfassungsschutz Brandenburg hätte von sich aus sicher gerne seinen gesetzlichen Auftrag der „Information der Öffentlichkeit“ über Bestrebungen gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung per alljährlichem Verfassungsschutzbericht abgehandelt. Doch bald stellte sich eine öffentliche Nachfrage nach Information heraus, die es irgendwie zu kanalisieren galt. Schulen brauchten Referenten über Rechtsextremismus, Lehrervertretungen wollten fortgebildet werden zu Fragen des Umgangs mit Extremismus auf dem Schulhof, Behörden wollten verstehen, was der Verfassungsschutz ist und tut, Parteien forderten ein Lagebild zum Extremismus in Brandenburg an, Bürgerinitiativen wollten verstehen, was es mit diesem „Islamismus“ auf sich hat.

Der Verfassungsschutz musste also reagieren. Und dass es Öffentlichkeitsarbeit von Verfassungsschutzbehörden gibt ist nach meiner Beobachtung generell darauf zurückzuführen, dass die Behörde erst einmal auf Nachfrage reagiert. Die Öffentlichkeit, das zeigt sich hier, ist nicht nur geduldiger Empfänger von schriftlich aufbereiteter Informationen, sie fordert Informationen richtiggehend ein – und zwar zumeist in Formaten, die personalintensiv sind. Denn die Referenten fehlen ja anderswo, wenn sie gerade im Lande unterwegs sind, um Schülern, Lehrern, Behörden oder Parteien die Lage zu beschreiben.

Aufgrund dieser Nachfrage entschließt sich eine Verfassungsschutzbehörde also dazu, ein Referat für Öffentlichkeitsarbeit einzurichten. Und wenn es das erst einmal gibt, stellt sich die Frage, wie die hier beschäftigten Mitarbeiter nicht nur passiv, sondern auch aktiv auf die Öffentlichkeit zugehen können. Öffentlichkeitsarbeit des Verfassungsschutzes versteht sich dann gerne als „Beitrag zur Demokratieerziehung und der politischen Bildung“ (MI Niedersachsen 2011). Das wiederum ruft Legitimationsfragen auf, denn vorgesehen ist diese Öffentlichkeitsarbeit im rechtlichen Sinne nicht – weswegen sie der „Prävention“ zugeschlagen und als „Verfassungsschutz durch Aufklärung“ (s.o.) vermarktet wird.

Was an solch einer Öffentlichkeitsarbeit auffällt ist, dass sie erstens fast nie Pressearbeit umfasst, zweitens eher dem Gedanken der Prävention als der Öffentlichkeitsarbeit (im Sinne z.B. von public relations) unterworfen ist und sie drittens dabei eine Bandbreite an Aktivitäten entwickelt, die sich weitestgehend alle im Bereich der Pädagogik bewegen. Wichtig ist weiterhin, dass viertens kaum jemals Expertinnen oder Experten in Sachen Öffentlichkeitsarbeit in den zuständigen Referaten beschäftigt sind und die Referate fünftens den Charakter von institutionellen Gallionsfiguren haben: d.h. sie hängen äußerlich an den Verfassungsschutzstrukturen, sind aber nur schwach mit ihrem Innenleben vernetzt. Nach außen hingegen haben sie die Behörde gut aussehen zu lassen.

Dass das bei der polizeilichen Öffentlichkeitsarbeit ähnlich aussieht, legt eine Untersuchung nah, die Stefan Jarolimek und Marina Böhmer (2017) vorgelegt haben und die sich mit dem Berufsfeld Presse- und Öffentlichkeitsarbeit in der Polizei beschäftigt.

Unter anderem fanden die beiden Forscher der deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) heraus, dass Öffentlichkeitsarbeit und Pressearbeit bei der Polizei voneinander getrennt gedacht werden und nur selten eine interne Öffentlichkeitsarbeit mit umfassen. Generell fällt auf, dass die Öffentlichkeitsarbeit in zahlreiche Zuständigkeitsbereiche zerfällt, die nicht organisatorisch zusammengedacht werden: „Typischerweise befinden sich die Pressestelle und die Öffentlichkeitsarbeit in räumlicher Nähe. Das Social Media-Team ist ebenfalls dort angesiedelt, jedoch unterschiedlich im Organigramm verzeichnet. Die Nachwuchswerbung ist meist davon entkoppelt und eher bei den Einstellungsberatern angesiedelt, teilweise mit eigenen Social Media-Auftritten. Eine interne Kommunikation ist schwer aufzufinden“ (Jarolimek / Böhmer 2017: S. 3f.).

Anders als beim Verfassungsschutz ist die Öffentlichkeitsarbeit der Polizei deutlich vom Präventionsgedanken gelöst – und so sieht eine deutliche Mehrheit der von Jarolimek und Böhmer befragten Praktiker in der polizeilichen Presse- und Öffentlichkeitsarbeit ihre Rolle in der Mittlerschaft zwischen Polizei und Öffentlichkeit (Jarolimek / Böhmer 2017: S. 51). Allerdings verortet jeder sechste Befragte die eigene Tätigkeit auch in der Prävention (Jarolimek / Böhmer 2017: S. 20). Das dürfte auch ein Grund dafür sein, dass pädagogische Formate der Öffentlichkeitsarbeit in der Studie gar nicht thematisiert werden.

Eine Ähnlichkeit zwischen Verfassungsschutz und Polizei ist, dass bei der Besetzung der Stellen in der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit auffällig selten Profis zum Zuge kommen. In der Studie von Jarolimek und Böhmer (2017: S. 14) wird das sehr deutlich: „Nur ein geringer Teil von 3,5 Prozent zeichnete sich dadurch aus, bereits immer eine Funktion im Bereich der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit besetzt zu haben.“ Fortbildungen in einem Themenbereich der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit werden fast immer erst nach Antritt der Stelle besucht (Jarolimek / Böhmer 2017: S. 12). Auffällig ist auch, dass die Verwendung in der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit mit durchschnittlich 7,4 Jahren länger ausfällt als die in anderen Bereichen der öffentlichen Verwaltung (ca. 5 Jahre), wo das Stichwort „Verwendungsbreite“ gerne zur Dokumentation von Aufstiegschancen genutzt wird (Grumke / van Hüllen 2016, S. 15).

Indirekt zeigt sich damit auch, dass – ähnlich wie die Öffentlichkeitsarbeit des Verfassungsschutzes – die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit nicht als eigenständiger Bestandteil des organisatorischen Blutkreislaufes wahrgenommen wird. Das können Jarolimek und Böhmer (2017: S. 77) auch anhand eines Vergleiches mit der PR in Betrieben der freien Wirtschaft bestätigen: „Die polizeilichen Praktiker nehmen weniger häufig entscheidungstragend an Strategiesitzungen teil und das Top-Management setzt den Rat von PR / KOM in der Polizei weniger häufig in der Organisationspolitik um“ als das in der freien Wirtschaft der Fall ist. Hieraus ließe sich wohl schließen, dass die Öffentlichkeitsarbeit bei der Polizei einen ähnlichen Gallionsfigurcharakter hat, wie der auch beim Verfassungsschutz zu beobachten ist.

Soziologisch betrachtet lassen sich diese Befunde: 1. Trennung von Öffentlichkeits- und Pressearbeit, 2. Selbstverständnis als Mittler zwischen Polizei und Öffentlichkeit, 3. schwache Professionalisierung und 4. Gallionsfigurencharakter vermutlich schon allein damit erklären, dass die Polizei eine Behörde ist und wie eine Behörde denkt. Sie führt ein selbstreferentielles Eigenleben, das einer eigenen Logik unterworfen ist und das sich seiner Umwelt gegenübersieht, von der sie sich grundsätzlich missverstanden fühlt (Dübbers / Grutzpalk 2016; S. 29-37). Die intern geübte Logik des Karriereverlaufs ist darüber hinaus die des Aufstieges[2] und orientiert sich an den „hergebrachten Grundsätze(n) des Berufsbeamtentums“ (Art. 33, 5 GG). Letztlich ist die Bedeutung von Hierarchien und einem Verständnis von Verantwortung im verwaltungsrechtlichen Sinne bedeutend. Denn polizeiliches Handeln ist in Deutschland Verwaltungshandeln und damit dem Postulat der formellen Korrektheit unterworfen (Seibel 2016).

Öffentlichkeit als (schwankender) Akteur

Wenn wir also sagen, dass die polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit eigenen Regeln folgt, die sozialstrukturell herleitbar sind, so bleibt damit die Frage unbeantwortet, was denn die Öffentlichkeit eigentlich ist und wie sie sich soziologisch deuten lässt. Dieser Frage möchte ich nun nachgehen, denn sie ist für die rationale Steuerung von Öffentlichkeitsarbeit durchaus relevant.

Grundsätzlich lässt sich hier über Öffentlichkeit festhalten, dass ihr Entstehen viel damit zu tun hat, dass unser Planet für die Gattung Homo Sapiens in den letzten Jahrtausendenden – und besonders zugspitzt in den letzten Jahrzehnten – ein enger Ort gewesen ist. „So viele Menschen“ hat Thomas Macho (1990; S. 29ff.) einen Text überschrieben, der sich zentral mit der Bedeutung stetigen Bevölkerungswachstums für das menschliche Selbstverständnis beschäftigt. Eines wird bei der Lektüre dieses Textes für die Beschäftigung mit dem Phänomen der Öffentlichkeit klar: Es hat sie in diesem Umfang und mit diesen technischen Möglichkeiten noch nie gegeben und sie ist für jede Generation, die mit ihr zu tun hat in gewisser Hinsicht „Neuland“.

Mit der nach ihm benannten Zahl beschreibt der Anthropologe Robin Dunbar indirekt auch die Gruppengröße, die für den Menschen „naturgemäß“ überschaubar bleibt. Das Volumen des präfrontalen Cortex, so hat Dunbar herausgefunden, korreliert mit dem Ausmaß und der Qualität zwischenmenschlicher Beziehungen. Dabei ist eine Zahl von 150 Menschen, mit denen wir Kontakt halten können kaum überschreitbar, so dass man sich die Gruppengröße nomadisierender Homo-Sapiens-Gruppen vor vielleicht 100.000 Jahren recht gut vorstellen kann. Wenn wir diese Dunbar-Zahl als Ausgangslage nehmen, ist das, was wir heute als Öffentlichkeit zu vergegenwärtigen haben rein zahlenmäßig eine ganz andere Kategorie.

Es ist in einer Gesellschaft mit mehreren Millionen Mitgliedern und einer Weltgesellschaft von bald 7,5 Milliarden Menschen gar nicht mehr möglich, von Öffentlichkeit zu sprechen, ohne damit das Problem zu thematisieren, das Thomas Macho in seinem Titel benennt: „So viele Menschen!“ Wem soll man da glauben, wer verfügt über die legitimen Sprachrohre, welche Medien der Veröffentlichung gibt es überhaupt und wie werden sie wahrgenommen?

Womit wir bei dem ersten namhaften Soziologen sind, von dem wir etwas über Öffentlichkeit lernen können: Niklas Luhmann. Denn der macht uns darauf aufmerksam, dass es die Medien sind, denen wir die Entstehung von Öffentlichkeit und öffentlicher Meinung verdanken:

„Was wir über unsere Gesellschaft, ja über die Welt, in der wir leben, wissen, wissen wir durch die Massenmedien. Das gilt nicht nur für unsere Kenntnis der Gesellschaft und der Geschichte, sondern auch für unsere Kenntnis der Natur. Was wir über die Stratosphäre wissen, gleicht dem, was Platon über Atlantis weiß: Man hat davon gehört.“ (Luhmann 1996; S. 9)

Nicht zuletzt deswegen sind Mitarbeiter aus Öffentlichkeitsressorts in nicht-behördlichen Betrieben immer wieder erstaunt darüber, wenn sie erfahren, dass in Sicherheitsbehörden Presse- und Öffentlichkeitsarbeit getrennt voneinander gesehen werden. Wer ein öffentlich wirksames Bild von sich erstellen möchte, das lernen wir von Luhmann, greift dabei immer auch auf die Massenmedien zurück. Denn sie erstellen das aktuell geltende Weltbild. Die Öffentlichkeitsarbeit von Sicherheitsbehörden verfolgt aber ein anderes Ziel als ihre Pressearbeit. Während letzteres professionell auf Anfragen seitens der Massenmedien reagiert, möchte erstere eine Verbindung zwischen Bürger und Behörde herstellen und diese ggf. für präventive Zwecke nutzen.

Mit Blick auf Niklas Luhmann zeigt sich hier, dass die behördliche Öffentlichkeitsarbeit in gewisser Hinsicht stets „hinter der Lage“ operiert, weil sie eher nur auf Anfrage von außen reagiert. Eine Public-Relation-Arbeit hingegen, die am medial präsentierten Image der Behörde arbeitet ist hier nicht beabsichtigt: „Marketing schadet zwar auch uns nicht,“ schreibt die damalige Chefin des Brandenburger Verfassungsschutzes in einem Beitrag über die Öffentlichkeitsarbeit ihrer Behörde, „ist aber nicht Gegenstand des gesetzlichen Auftrages“ (Schreiber 2010; S. 35). Faktoren wie corporate design, corporate identity und corporate storytelling fallen jeweils unterschiedlichen Ressorts im Ministerium zu.

Einer der Altmeister der Forschung über die öffentliche Meinung, der US-Amerikaner Walter Lippmann, erklärt uns nun, wie wir über die Medien erfahren, was wir über die Welt wissen. Er nutzt hierzu den Begriff der „Pseudo-Realität“. Denn über die Realität als solche, so Lippmann, können wir nichts wissen. Mehr noch: „if the connection between reality and human response were direct and immediate, rather than indirect and inferred, indecision and failure would be unknown“ (Lippmann 1927). So aber ist festzuhalten, dass alle Wirklichkeit über Medien der Beschreibung wahrgenommen wird. Oder, um es mit den Worten Lippmanns zu sagen:

„The analyst of public opinion must begin … by recognizing the triangular relationship between the scene of action, the human picture of that scene, and the human response to that picture working itself out upon the scene of action.“

Die Beschäftigung mit der öffentlichen Meinung ist also zuerst die Beschäftigung mit Bildern, die in der Öffentlichkeit über die Realität kursieren. Dieses Problem ist polizeilicherseits z.B. mit dem Begriff der „subjektiven Kriminalitätsfurcht“ beschrieben worden. Solche wertenden Formulierungen aber treffen den Nagel nur halb auf den Kopf: es ist nämlich in jedem Fall fraglich, ob eine Wirklichkeit überhaupt den Rang des „Wahren“ genießen darf und wer mit welchen Instrumenten und welcher Legitimation der Wirklichkeit auf die Pelle rückt (Latour 2005; S. 162). Wichtig scheint zu sein, dass eine Pseudo-Realität mehrheitsfähig ist, um in der öffentlichen Meinung sich entfalten zu können – ein Gedanke, der die Hoffnung in die allüberzeugende Macht der Vernunft zu verdüstern in der Lage ist.

Peter Sloterdijk (1998) geht sogar noch weiter und behauptet, dass letztlich alle modernen Öffentlichkeiten vor dem numerischen Problem stehen, das weiter oben im Zusammenhang mit der Dunbar-Zahl angesprochen wurde:

„Die Frage (ist), durch welche Strategien und Medien von Massenkommunikation es überhaupt möglich wäre, so ungeheure Zahlen von Menschen, wie neuzeitliche Nationalstaaten sie beherbergen, von ihrem vorrangigen sozialen Zusammenhang zu überzeugen.“

In der Öffentlichkeit werde schon aufgrund der schieren Masse der an ihr Beteiligten nicht ernsthaft über Argumente diskutiert, sondern es entstehe vielmehr regelmäßig ein öffentlich wirksamer Erregungszustand, der durch die Massenmedien angefacht und transportiert werde. Letztlich kommt Sloterdijk sogar zu dem Schluss, dass moderne Nationalstaaten nichts anderes seien als vielstimmige Gebilde, die durch regelmäßig auftretende kollektive Panikattacken zusammen gehalten werden.[3] Durch sie ergibt sich eine Art permanenter Aufruhr, der die notwendige Spannung sicherstellt die es braucht, um so viele Menschen zusammen zu halten:

„Moderne Nationen sind Erregungsgemeinschaften, die durch telekommunikativ … erzeugten Synchron-Stress Form halten. Mit Hilfe synchronisierender Hysterien und homogenisierender Paniken versetzen sie sich selbst fortwährend in jene Mindestspannung, die nötig ist, um das erneute Aufklaffen der Frage, ob die Revolution hier beendet sei oder eine Fortsetzung verlange, zu verhindern oder zu vertagen.“

Wenn es nach Sloterdijk ginge, wäre also die Unterscheidung, mit denen massenmediale Systeme arbeiten nicht „Information / Nichtinformation“ (Luhmann 1996; S. 41), sondern eher eine Codierung anhand der Begriffe „Skandal“ und „Nichtskandal“.[4] Nichtskandal wäre dementsprechend eine Meldung, deren Verbreitung sich nicht lohnt, weil sie keine öffentliche Erregung auszulösen in der Lage ist. Skandal wäre das, was einer Meldung an kollektivem Empörungspotential innewohnt.

Eine andere Sichtweise auf die Massenmedien liefert Jürgen Habermas (1962), der sich in seiner Habilitationsschrift mit dem Wandel der Öffentlichkeit beschäftigt hat. Dabei beobachtet Habermas eine Verlagerung der öffentlichen Debatte vom in der Antike dafür vorgesehenen Forum über die Repräsentation der Öffentlichkeit in der Person des Herrschers in der frühen Neuzeit, bürgerliche Lesezirkel im 18. Jahrhundert bis hin zu den Massenmedien, in denen die Öffentlichkeit unserer Epoche stattfindet. Dieser medialen Öffentlichkeit traut Habermas einiges zu, wenn es ihr gelingt, möglichst offen und gewaltfrei zu kommunizieren. Letztlich sieht er sie als demokratisches „Säurebad“ (Habermas 1999), in dem alle Radikalismen und schädlichen Überlegungen weggeätzt werden können, um letztlich das gewinnende und richtige Argument freizulegen.

Dieser Gedanke ist für die polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit allein deswegen relevant, weil mit Hilfe von Habermas deutlich wird, dass Institutionen, um demokratisch legitimiert sein zu können, die Medien und die Öffentlichkeit im Allgemeinen nicht scheuen dürfen. Nur eine Polizei, die sich öffentlichen Debatten stellt kann von sich behaupten, eine demokratische Institution zu sein. Das hat dann allerdings nichts mit der vom o.g. Erlass erwünschten top-down-Gefälle von der Polizei hin zur Öffentlichkeit zu tun. Demokratische Öffentlichkeitsarbeit im Habermas’schen Sinne ist eine, die sich am öffentlichen Säurebad beteiligt – als einer der vielen Kommunikationspartner. Wie das aussehen kann, ist sicherlich nicht leicht zu beantworten. Jedenfalls ist damit zu rechnen, dass ein Mediensystem, das sich an der Unterscheidung von Information / Nicht-Information orientiert kaum ein intrinsisches Interesse daran hat, ein „objektives Bild der Polizei in der Öffentlichkeit“ zu erstellen – weil es nicht seine Aufgabe ist. [5]

Und vermutlich ist das Bild, das die Polizei von sich selbst hat auch nicht unbedingt das Bild der Journalisten von der Behörde. Wenn „Weltanschauung“ im hier besprochenen Kontext etwas bedeutet, dann doch zumindest das: dass Walter Lippmann uns das Dreiecksverhältnis zwischen Tatsache, Bild und Reaktion deutlich macht (s.o.), das man verstehen muss, wenn man sich mit öffentlicher Meinung beschäftigen möchte. Die (politische) Weltanschauung, das lernen wir hier, hat auch einen Effekt darauf, wie ich mit Tatsachen umgehe. Und wie Journalisten die Polizei sehen macht nun einmal einen Gutteil von dem aus, wie sie sie journalistisch bearbeiten.

Eine schon etwas ältere Forschung zu parteipolitischen Einstellungen von Journalisten lässt erkennen, dass Grüne (36%) und SPD (25%) deutlich vor CDU (11%) und FDP (6%) Präferenz erfahren (Weischenberg, Malik & Scholl 2006, S. 32). Wenn Egon Friedell (1927) Recht hat, geht eine politisch linke Weltanschauung häufig auch mit einer gewissen „Polizeiwidrigkeit“ einher – was auch bedeuten dürfte, dass der professionelle Journalismus der polizeilichen Pressearbeit skeptisch gegenübersteht. Daraus aber eine „Fake News“-Anschuldigung der Presse gegenüber abzuleiten wäre fehlgeleitet. Das weiß die Polizei aus ihrem eigenen Sprachgebrauch selbst: Es ist nicht umsonst vom LageBILD die Rede und nicht von der „Lagerealität“. Die Wirklichkeit bleibt nun einmal immer hinter dem Bild verborgen, das wir von ihr haben. Dahinter steckt aber seitens der Journalisten kein böser Wille, sondern die Absicht, „kritisch“ mit Informationen der Polizei zu verfahren.

Öffentlichkeiten im Plural

Bislang ist hier nur von der Öffentlichkeit die Rede gewesen, aber das ist natürlich auch nur ein Bild, das man von dieser unsichtbaren Masse von Menschen hat. Was für ein Bild haben wir vor Augen, wenn wir „Öffentlichkeit“ sagen? Ein Stadion voller Leute vielleicht? Oder Pressevertreter, die einem ein Mikrophon unter die Nase halten? „Öffentlichkeit“ hat als Begriff jedenfalls ungefähr den gleichen Informationswert wie das Wort „Gesellschaft“, das Soziologen häufig mit einer rhetorischen Geste begleiten, „indem sie mit den Händen einen Umriss in der Größe eines Kürbis in die Luft zeichnen“ (Latour 2009, S. 51).

Es ist aber – genauso wie beim soziologischen Gesellschaftsbegriff – schwierig, sich eine solche Einheit vieler Menschen sachlich vorzustellen. Was sollte das Motiv dieser Menschen sein, sich als eine solche Einheit anzusehen? Ist es nicht vielmehr denkbar, dass Menschen erst einmal irgendwo zusammenleben, ohne gleich für sich in Anspruch nehmen, ein Gemeinwesen, eine Gesellschaft oder gar eine Öffentlichkeit zu sein?

Die Frage stellt sich schon früh nach der Eindeutschung des französischen „publique/public“ in „Publicum“ und „Öffentlichkeit“ im 18. Jahrhundert (Schiewe 2004; S. 41). Laut Preußischem Allgemeinem Landrecht ist es Aufgabe der Polizei, „die dem Publico oder einzelnen Mitgliedern desselben bevorstehende Gefahren“ abzuwenden (§ 10 Teil II Titel 17 PrAlR 1794). Publicum ist hier erst einmal ein verwaltungstechnischer Begriff. Seine genaue Bedeutung wird aber diskutiert. So definiert Campes Verdeutschungswörterbuch von 1813 „Publicum“ als „Gemeinwesen“ und führt aus: „der brave Mann sieht bei allen seinen Unternehmungen mehr auf den Vortheil des Gemeinwesens als auf den eigenen“ (zit. n. Schiewe 2004; S. 40). Irgendwie gemeint ist also mit „Publicum“ eine Sammlung der billig und gerecht Denkenden im Lande.

Dieses Verständnis von Öffentlichkeit ist immer wieder und zurecht hinterfragt worden. So beschreibt Georg Büchner in seinem Theaterstück „Dantons Tod“ einen Dialog zwischen Philippeau und Danton, in dem die Existenz einer politischen Öffentlichkeit kategorisch in Frage gestellt wird.

Danton: Oh, es versteht sich alles von selbst. Wer soll denn all die schönen Dinge ins Werk setzen?

Philippeau: Wir und die ehrlichen Leute.

Danton: Das ‚und’ dazwischen ist ein langes Wort, es hält uns ein wenig weit auseinander; die Strecke ist lang, die Ehrlichkeit verliert den Atem, eh‘ wir zusammenkommen. Und wenn auch! – den ehrlichen Leuten kann man Geld leihen, man kann bei ihnen Gevatter stehn und seine Töchter an sie verheiraten, aber das ist alles!“

Man muss Büchners Skepsis nicht teilen, um das Problem zu erkennen, das er hier beschreibt: das, was man gemeinhin eine Öffentlichkeit nennt zerfällt immer wieder in ihre Bestandteile und bei genauerer Betrachtung lässt sich nur ein Gewusel einzelner Akteure, aber keine Gesamtkörperschaft namens „Öffentlichkeit“ erkennen.

Das Petabytezeitalter verschärft diesen Eindruck: es lässt sich eine radikale Individualisierung von Öffentlichkeiten im Internet erkennen, die mit Hilfe unmittelbarer Kommunikation in den sozialen Netzwerken Verbreitung findet. Der Philosoph Byung Chul Han sieht das als ein Problem an, das letztlich die Demokratie in Gefahr bringe. Die im Internet mögliche unmittelbare Kommunikation lade nämlich zur Verpöbelung ein. Wo einst politische Parteien mit dem Auftrag der „Willensbildung des Volkes“ und journalistische Redaktionen mit Hilfe der Codierung „Information / Nicht-Information“ an die Welt der Neuigkeiten herangingen, gehe diese Repräsentation der Öffentlichkeit verloren. Und diese „Repräsentation wirkt wie ein Filter, der,“ so Han (2012), „was die Qualität angeht, einen sehr positiven Effekt besitzt. Ohne ihn kommt es zu einer Vermassung von Zeichen, akustisch ausgedrückt, zu einem erhöhten Lärmpegel.“

Han kommt also zu dem Schluss, dass wir im Internetzeitalter einer politischen Gefahr der digitalen Verpöbelung ausgeliefert sind, die vorangegangene Zeiten nicht kannten. Gerade die Geschwindigkeit und Unmittelbarkeit von Schlagabtäuschen im Internet bringe es mit sich, dass der wichtigste Aspekt einer politischen Debatte verloren gehe: Der gemeinsame Wille zur „Gestaltung der Zukunft“ – denn der vertrage sich nicht mit dem Habitus des „sofort!“ des Internetzeitalters.

Ob das stimmt, bleibt abzuwarten. Zumindest aber zeigt das Internetzeitalter ein Problem auf, das wir kennen, seit wir uns mit Öffentlichkeiten beschäftigen: wir stellen sie uns zwar als zusammenhängendes Etwas vor, sehen aber nur einzelne Akteure. „Wer kann sich“, so fragt sich Peter Sloterdijk (2004; S. 816) „gleichzeitig auskennen in den Subkulturen der Golfer, der Schach-Experten, der Pferde-Osteopathen, der Body-Builder, der Mountain-Bike-Fahrer, der Swinger, der Jungdemokraten, der Drachenflieger, der Paläolinguisten, der Lack-Fetischisten, der Liebhaber von Süßwasseraquarien, der Tango-Fans, der Sammler von Comics, Flugzeugmodellen und altem Silber?“

Ein vermittelnder Ansatz ist der der soziologischen Milieustudien. Diese Studien führen die Behauptung, dass es eine Gesellschaft gebe mit der Erkenntnis zusammen, dass wir verschiedene soziale Schichten genauso deutlich erkennen können wie wir unterschiedliche Wertmaßstäbe wahrnehmen können (Huinink & Schröder 2008; S. 194ff.). Berühmt sind hierzulande die Sinus-Milieustudien, die in ihren graphischen Darstellungen auf der x-Achse Wertvorstellungen zwischen „Tradition“ und „Neuorientierung“ festhält, während die y-Achse die „soziale Lage“ (also: Bildung, Beruf, Einkommen etc.) beschreibt (www.sinus-institut.de). Für 2017 hat das Sinus-Institut zehn verschiedene Milieus ausfindig gemacht, die in Deutschland anzutreffen seien. So ist z.B. das „prekäre Milieu“ im unteren Bereich des sozialen Status zu finden. Hier trifft der Wunsch danach, mit der bürgerlichen Mitte Schritt zu halten unversöhnlich auf trübe finanzielle und karrieretechnische Aussichten. Das „Milieu des Performer“ hingegen ist weit oben in der Graphik wiederzufinden. Es verbindet seine Einkommensstärke mit dem Selbstbewusstsein, zu einer „multi-optionalen und effizienzorientierten Leistungselite“ anzugehören.

Aus diesen Milieustudien lässt sich leicht ableiten, dass es nicht nur eine, aber auch nicht Abermillionen von Öffentlichkeiten gibt. Es gibt vielmehr – je nachdem, wie man zählt – eine gewisse Anzahl an milieuspezifischen Öffentlichkeiten (Hütt 2013; S. 116). Öffentlichkeitsarbeit muss sich also klar darüber sein, dass verschiedene Botschaften in verschiedenen Milieus unterschiedlich wahrgenommen werden und sich dementsprechend auf sie einstellen. Ob und inwieweit das auch für die Öffentlichkeitsarbeit von Behörden gelten kann ist strittig: der gesetzliche Auftrag einer Behörde lässt sich ja nicht beliebig in verschiedene milieuspezifische Sprachen übersetzen. Gleichzeitig ist das Selbstbewusstsein gerade der Polizei, über Milieugrenzen hinaus kommunizieren zu können (Dübbers & Grutzpalk 2016, S. 27) auch eine Art Verpflichtung, es doch zu versuchen.

Fazit

Wenn wir die oben angestellten Überlegungen zusammenfassen, kommen wir zu dem Ergebnis, dass die Öffentlichkeitsarbeit der Polizei grundsätzlich anders organisiert ist (und auch sein muss) als die eines privatwirtschaftlichen Betriebes. Das äußert sich darin, dass sie in wesentlich geringerem Umfang Image-Pflege betreibt, sondern vielmehr zwischen Behörde und Bürger zu vermitteln versucht. Darüber hinaus fehlen ihr einige der Zuständigkeiten, die sich bei privatwirtschaftlichen Betrieben in der Öffentlichkeitsarbeit finden lassen: so sind Personalgewinnung und Pressearbeit häufig nicht im Zuständigkeitsbereich polizeilicher Öffentlichkeitsarbeit.

In der Behörde genießt die Öffentlichkeitsarbeit daneben auch längst nicht die Anerkennung, die ihr anderswo zukommt. Im Gegenteil gelten die amtlich festgelegten Hierarchien und die Beratungskompetenz der Öffentlichkeitsarbeiter wird zumeist gering geachtet. Die überdurchschnittlich lange Verwendungszeit von Beamten im Öffentlichkeitsarbeitsbereich ist ein Hinweis auf das, was Polizisten in ihrer betriebsinternen Sprache „Edeka“ (Ende der Karriere) nennen: Wer in der Öffentlichkeitsarbeit tätig ist, bleibt meistens auch hier (s.o.). Gleichzeitig ist die unüblich lange Verwendung von Beamten in der Öffentlichkeitsarbeit kein Hinweis auf eine Professionalisierung: nur wenige der hier Tätigen haben sich – z.B. von der Ausbildung her – im Vorfeld als besondere Fachleute in Sachen Presse- und Öffentlichkeitsarbeit erwiesen.

Von den Theoretikern der Öffentlichkeitsarbeit Luhmann, Lippmann und Sloterdijk können wir folgendes lernen: Erstens Ohne Medien gibt es keine Öffentlichkeit – alles, was wir über die Welt wissen, wissen wir durch die Medien. Diese Medien folgen einer Unterscheidung von Information / Nicht-Information, die sich von Unterscheidungen des rechtlichen Systems (Recht / Nicht-Recht) unterscheidet (Luhmann). Zweitens Mit einem objektiven Wissen ist nicht zu rechnen – vielmehr ist Öffentlichkeitsarbeit stets mit dem Bild beschäftigt, das in der Öffentlichkeit von der Realität vorherrscht. Dieses Bild wiederum schlägt sich in der Ausgestaltung der Wirklichkeit nieder (Lippmann). Drittens: Regelmäßig auftretenden mediale Paniken sind ein Normalzustand in Massengesellschaften. Sie gehören zur tragenden Struktur einer Gesellschaft, deren Mitglieder keine Chance haben, einander zu kennen und die deshalb einen überzeugenden Grund, zusammen zu sein, medial aufbereitet bekommen (Sloterdikjk).

Für die Öffentlichkeitsarbeit der Polizei folgert sich aus diesen Überlegungen, dass sie Erstens nur über die Medien kommunizieren kann, deren Unterscheidung zwischen Information und Nichtinformation nicht für die Polizei gilt. Zweitens muss die Polizei die Bilder erkennen, die über sie und ihre Tätigkeit in der Öffentlichkeit vorherrschen, um auf diese Bilder in ihrer Öffentlichkeitsarbeit eingehen zu können. Drittens kann die Polizei erkennen, dass medial generierte Paniken zum Alltag einer Demokratie gehören und zu deren innerer Stabilisierung beitragen. Wenn sie die innere Sicherheit betreffen sind diese Paniken Teil der Öffentlichkeitsarbeit der Polizei – ob sie will oder nicht.

Von Jürgen Habermas lernt die polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit, dass sie Teil eines breiteren öffentlichen Diskurses ist. Der ist das gemeinschaftliches Projekt einer Gesamtgesellschaft, das in den Medien stattfindet und sich der Suche nach dem Allgemeingut widmet. Polizei ist Teil dieses riesigen medialen Gesprächskreises – nicht tonangebende Figur. Polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit ist also so gesehen fortlaufende Beteiligung an öffentlichen Diskursen. Idealerweise findet sie z.B. in Form von Hintergrundgesprächen statt, in der die Polizei mit Pressevertretern die Arbeit der Behörde bespricht und erörtert. Und diese Art der Vernetzung mit der Medienwelt wiederum ist eine Führungsaufgabe.

Letztlich wird deutlich, dass es nicht eine Öffentlichkeit, sondern mehrere Öffentlichkeiten gibt, auf die sich die Polizei einzustellen hat. Das ist für Polizeipraktiker keine Neuigkeit (Turba 2014), stellt die Öffentlichkeitsarbeit aber vor das Problem, mit zentral gesteuerten Botschaften sehr unterschiedliche Adressaten erreichen zu müssen. Soziologische Milieustudien können helfen, sozialen Status und Wertvorstellungen einiger dieser Öffentlichkeiten zu beschreiben. Sie können auch ein Bild davon anbieten, wie eine gelungene Kommunikation mit verschiedenen Öffentlichkeiten aussehen kann.

Die vielleicht wichtigste Botschaft ist, dass polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit sich nicht vom Imperativ des „sofort!“ des Internetzeitalters (Han 2012) hetzen lassen darf, wenn sie qualitativ wertvoll bleiben möchte. Das gilt für die Anzahl möglicher Sender genauso wie für den Umgang mit einem öffentlichen Drängen nach Information. Letzterem muss die Polizei sicherlich zeitnah nachgeben, um einem freien Flottieren nicht autorisierter Informationen vorzubeugen. Sie muss allerdings die Fäden in möglichst wenigen Händen zusammenführen, so dass kein polizeiliches Stimmengewirr entsteht. Das kann nämlich eher zu Beunruhigung einer Lage beitragen. Damit Öffentlichkeitsarbeit in Krisenlagen gut gelingt, müsste sie mit Fachleuten bestückt und in der Hierarchie angesehen sein. Wie sich zeigt, ist bei der Polizei hier noch Luft nach oben.

Literatur:

Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (Hrsg.): Für eine effektivere Polizeiarbeit. Diskriminierendes „Ethnic Profiling“ erkennen und vermeiden: ein Handbuch. Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2010

Der Spiegel (Hrsg.) (1972): Schleier wegziehen; Heft 25; online veröffentlicht unter: http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-42928460.html

Friedell, Egon (1927): Kulturgeschichte der Neuzeit; online veröffentlicht unter: http://gutenberg.spiegel.de/buch/kulturgeschichte-der-neuzeit-4951/1

Grumke, Thomas und Rudolf van Hüllen (2016): Der Verfassungsschutz: Grundlagen. Gegenwart. Perspektiven?; Opladen: Barbara Budrich

Walter, Stephan (2010): „Ein Amt, das sonst die Öffentlichkeit eher meidet“: Niedersachsen geht neue Wege in der Öffentlichkeitsarbeit; In: Offener Demokratieschutz in einer offenen Gesellschaft: Öffentlichkeitsarbeit und Prävention als Instrumente des Verfassungsschutzes, Thomas Grumke und Armin Pfahl-Traughber (Hrsg.), Opladen: Barbara Budrich; S. 162-170

Jarolimek, Stefan und Maria Böhner (2017): Kommunikation als Profession: Das Berufsfeld Presse- und Öffentlichkeitsarbeit in der Polizei 2016: Münster, Schriftenreihe der Deutschen Hochschule der Polizei

Schiewe, Jürgen (2004): Öffentlichkeit. Entstehung und Wandel in Deutschland; Paderborn, Schöningh.

Lippmann, Walter (1927): Public Opinion, New York, Harcourt, Brace and Co.

Grutzpalk Jonas (2015): Mängelwesen auf dem Mount Improbable. Soziologische Essays; Norderstedt: BoD

Grutzpalk, Jonas (2016): Die Erforschung des Wissensmanagements in Sicherheitsbehörden mit Hilfe der Akteurs-Netzwerk-Theorie; In: Polizeiliches Wissen. Formen, Austausch, Hierarchien. Jonas Grutzpalk (Hrsg.); Frankfurt a.M.: Verlag für Polizeiwissenschaft; S. 15-48.

Habermas, Jürgen (1962): Strukturwandel der Öffentlichkeit. Untersuchungen zu einer Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft. Neuwied/Berlin: Luchterhand.

Habermas, Jürgen (1999): Der Zeigefinger. Die Deutschen und ihr Denkmal; Die Zeit vom 3Erstens März

Han, Byung Chul (2012): Im Schwarm; Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 3.10.; online veröffentlicht unter: http://www.faz.net/aktuell/politik/staat-und-recht/gastbeitrag-im-schwarm-11912458-p3.html

Huinink, Johannes und Torsten Schröder (2008): Sozialstruktur Deutschlands; Konstanz: UTB

Hütt, Hans (2013): Rüde Rede – robuste Rhetorik. Zur Sprache im Wahlkampf; In: Wahlkampfstrategien. Erfahrungswissen und Kontextanalysen aus Praxis und Forschung; In: Dokumentation der Fachkonferenz vom 11. und 12. Juni 2013, Berlin, Heinrich – Böll – Stiftung (Hrsg.); Berlin: Heinrich-Böll-Stiftung; S. 109-117.

Latour, Bruno (2005): Reassembling the Social. An Introduction to Actor-Network-Theory; Oxford: OUP

Latour, Bruno (2009): Gabriel Tarde und das Ende des Sozialen; In: Soziologie der Nachahmung und des Begehrens. Materialien zu Gabriel Tarde; Christian Borch und Urs Stäheli (Hrsg.); Frankfurt a.M.: Suhrkamp; S. 39-61

Luhmann, Niklas (1995): Die Kunst der Gesellschaft. Frankfurt a.M.: Suhrkamp

Luhmann, Niklas (1996): Die Realität des Massenmedien; Opladen: Leske&Budrich

Mach, Thomas (1990): So viele Menschen. Jenseits des genealogischen Prinzips, in: Peter Sloterdijk ( Hrsg.): Vor der Jahrtausendwende. Berichte zur Lage der Zukunft, Frankfurt/Main: Suhrkamp

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Seibel, Wolfgang (2016): Verwaltung verstehen. Eine theoriegeschichtliche Einführung; Berlin: Suhrkamp

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Walter, Stephan: „Ein Amt, das sonst die Öffentlichkeit meidet.“ Niedersachsen geht neue Wege in der Öffentlichkeitsarbeit; In: Grumke, Thomas und Armin Pfahl-Traughber (Hg.): Offener Demokratieschutz in einer offenen Gesellschaft; Opladen, S. 162.169.

Weber, Max (1980): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie. Besorgt von Johannes Winckelmann. Studienausgabe, Tübingen.

Weischenberg, Siegfried, Maja Malik und Armin Scholl (2006): Die Souffleure der Mediengesellschaft. Report über die Journalisten in Deutschland; Konstan

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[1] „Die Leute aber, die vor ihm hergingen und die ihm nachfolgten, riefen: Hosianna dem Sohn Davids! Gesegnet sei er, der kommt im Namen des Herrn. Hosianna in der Höhe!“ (Mt 21,9)

„Da redete Pilatus abermals auf sie ein, weil er Jesus losgeben wollte. Sie riefen aber: Kreuzige, kreuzige ihn!“ (Lk 23, 20)

[2] „Eine sehr starke Entwicklung des ‚Rechts auf das Amt’ erschwert naturgemäß die Besetzung der Ämter nach technischen Zweckmäßigkeitsrücksichten und auch die Karrierechancen strebsamer Anwärter.“ (Weber 1980)

[3] Zur Überprüfung der soziologischen Haltbarkeit einer solchen These vgl. Grutzpalk 2015.

[4] Wobei die Unterscheidung, die Luhmann im System der Massenmedien am Werk sieht mit einem Begriff der „Information“ arbeitet, dem eine besondere Wertung des Neuigkeitswertes anhaftet: „Die wohl wichtigste Besonderheit des Codes Information/Nichtinformation liegt in dessen Verhältnis zur Zeit. Informationen lassen sich nicht wiederholen; sie werden, sobald sie Ereignis werden, zur Nichtinformation. Eine Nachricht, die ein zweites Mal gebracht wird, behält zwar ihren Sinn, verliert aber ihren Informationswert. Wenn Information als Codewert benutzt wird, heißt dies also, daß die Operationen des Systems ständig und zwangsläufig Information in Nichtinformation verwandeln.“

[5] Es ist zwar tatsächlich bedauerlich, wie falsch Arbeitsweise und Funktion der Verfassungsschutzbehörden in „Tatort“-Verfilmungen dargestellt werden. Der Anlauf des Verfassungsschutzes Niedersachsen, einer der Hauptdarstellerinnen der Serie einen aufklärerischen Brief zu schreiben (Walter 2010; S. 167), musste aber aus systemtheoretischer Hinsicht scheitern, weil das Kunstsystem mit der Unterscheidung „Kunst/Nicht-Kunst“ arbeitet (Luhmann 1995; S. 458) und dementsprechend letztlich empfindungslos dem Anliegen der Behörde gegenüber bleiben muss.

Das Gewaltmonopol in der Kunst. Mit Polizeistudierenden im Rijksmuseum Amsterdam

Neulich war ich mit einem Kurs des Polizeivollzugsdienst-Studienganges (PVD) auf Kursfahrt in Amsterdam. Wie es sich für eine Kursfahrt gehört, haben wir ein umfangreiches kulturelles Programm genossen. Besonders schön fand ich dabei den Gang durch das Rijksmuseum.

Um den Besuch dort ein wenig polizeiwissenschaftlich zu würzen hatte ich meine Studenten gebeten, Gegenstände und Bilder zu fotografieren, die für sie einen Polizeibezug haben. Dabei stellte sich heraus, dass diese großartige Kunstsammlung sehr geeignet ist, sich mit dem Phänomen Polizei aus kunstsoziologischer Sicht zu nähern.

Zu allererst fallen natürlich Waffensammlungen ins Auge, wie sie im 0. Stockwerk aufzufinden sind.

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Wie so häufig wird Polizei also auch von meinen Studierenden mit Waffen in Verbindung gebracht. Dabei gibt es ja genug Beispiele dafür, dass „das Wort die wichtigste Waffe des Polizisten“ ist. Ein Einsatzmittel findet aber dennoch weltweit Verwendung – nämlich der Schlagstock, den meine Studenten in einer Herkuleskeule erkennen wollten:

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Aber losgelöst vom Gedanken an das Gewaltmonopol des Staates finden sich noch zahlreiche andere Hinweise auf die Polizei – z.B. auf ihre Einsatzgebiete. So findet sich im ersten Stock eine Darstellung eines betrunkenen Paares, das ausgeraubt wird. Polizisten würden jetzt von hilflosen Personen (und im Polizeijargon von „Hilos“) sprechen.

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Besonders spannend ist die Vitrine mit den Opiumverpackungen. Sie weisen darauf hin, dass das niederländische Staat einst das Monopol auf den Verkauf dieses Nerverngiftes innehielt und nicht zuletzt mit Polizeigewalt verteidigte.

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Es finden sich aber auch Szenen wie die Messerstecherei in einem Bild von Peeter Baltens (1527-1584). Sie findet am Rande einer Kirmes statt. Mit dem Phänomen von Gewaltausbrüchen am Rande von Großveranstaltungen hat Polizei bis heute zu tun.

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Die Szene der Festnahme Diepo Necoros – eines Anführers einer antikolonialen Rebellion in Java – zeigt darüber hinaus polizeiethische Probleme auf: wie sehr darf sich Polizei von der Macht vereinnahmen lassen und wie sehr muss sie sich an ein gegebenes Wort binden? Im konkreten Fall war dem dem Mann freies Geleit versprochen worden – dennoch nahm man ihn fest.

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Besonders interessant sind auch die Einblicke in Vorformen der modernen Polizei. So läuft auf dem besagten Kirmesbild eine Gruppe Armbrustschützen Patroullie. Dabei stelt sich die Frage, die sch seit der Antike wiederholt aufwirft: wie es kommt, dass Vorformen des Polizei häufig mit Waffen agieren, die für den Kampf auf Distanz angelegt sind und die im alltäglichen Gebrauch für Polizeien denkbar ungeeignet sind.

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Und die wohl bekanntesten Bilder des Museums sind die, auf denen freiwillige Milizen dargestellt sind – eine nicht-professionelle Vorform der modernen Polizei. Sie werfen insbesondere die Frage nach dem Ansehen der Polizei in der Öffentlichkeit auf. Denn waren verantwortliche Positionen in einer Schutterij im 17. Jahrhundert noch wichtiger Bestandteil einer bürgerlichen Karriere, so sehen sich Polizisten heute nicht selten als „Fußabtreter der Gesellschaft“.

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Schon diese kleine Auswahl zeigt, dass das Rijksmuseum für Polizeibeamte und diejenigen, die welche werden wollen eine Menge zu bieten hat. Ich danke den Studierenden des Kurses BI 18/01 für diesen besonderen Ausflug in die Welt der Kunst.

Mehr Wissenssoziologie, bitte. Rezension zu: Frederic Lemieux (2018): Intelligence and State Surveillance in Modern Societies: An International Perspective.

Die wohl wichtigste Frage, die sich bei Nachrichtendiensten stellt, ist die nach dem Wissensmanagement, denn ihr Wesenszweck besteht ja gerade darin, Wissen zu sammeln, auszuwerten, weiterzugeben und Handlungsoptionen aus ihm abzuleiten (S. 7). Zwar wird immer wieder gesagt, Geheimdienste seien nun einmal Geheimdienste, deswegen sei ihr Wissen auch geheim – aber wenn wir mal ehrlich sind, dann weiß doch jeder, was mit Geheimnissen in der realen Welt passiert: entweder sind sie gar nicht sonderlich geheim, sie werden herausposaunt oder schlicht vergessen (erst neulich konnte ich mich bei aller Liebe nicht mehr an das geheime Versteck der Weihnachtsgeschenke erinnern).

Es fehlt der wissenssoziologische Biss

Die Frage nach dem Wesen der Geheimdienste mit Verweis auf das Geheimnisvolle zu beantworten ist allenfalls tautologisch – zurecht reiht Lemieux das Orakel in die geheimnisumwitterte Geschichte des Nachrichtendienstwesens ein (S. 2), beantwortet aber nicht die Frage, was dieses Dienste da eigentlich genau tun. Auch Lemieux mogelt sich m.E. um die entscheidende Frage nach der Qualität geheimdienstlichen Wissens herum, wenn er zwar eingesteht, dass Wissen immer interpretationsabhängig ist (S. 20), er die weitergehende Frage nach dessen Nutzen in eine ethische Frage auflöst und hierbei zu dem Schluss kommt: „surveillance of our societies can be both positive and negative“ (S. 21). Hier – und nicht nur hier – wäre dem Buch ein wenig mehr Biss zu wünschen gewesen.

Eva Horn hat schon 2007 auf die epistemische Nacktheit der Geheimdienste hingewiesen, als sie schrieb: „Geheimdienstliche Daten, Hypothesen und Theorien entstehen, zirkulieren und vergehen in der Abgeschlossenheit nachrichtendienstlicher Frageinteressen.“ Mit anderen Worten: des Kaisers neue Kleider sind … gar keine. Wissenssoziologisch betrachtet ist überhaupt nicht nachvollziehbar, wie Wissen in Nachrichtendiensten entsteht, da akademische Hinterfragungs- und Korrekturprozesse hier allenfalls simuliert werden können. Lemieux sieht das Problem – übrigens auch an anderer Stelle, wo es um den häufig miserablen Wissensaustausch zwischen Sicherheitsbehörden geht (S. 116) – sehr deutlich, lässt aber m.E. die Nachrichtendienste allzu leicht vom wissenssoziologisch-kritischen Haken.

Gibt es eine Nachrichtendienstethik im Big-Data-Zeitalter?

Das ist umso ärgerlicher als das gerade das Data-Mining ja ein Phänomen ist, durch das Nachrichtendienste in den letzten Jahren ins Gerede gekommen sind. Das Leben im Big Data-Zeitalter bedeutet, so viele Daten wie nie zuvor sammeln, horten und nach schlüssigen Zusammenhängen durchsuchen zu können. Dass Nachrichtendienste das tun würden, war nur eine Frage der Zeit und kann nicht wirklich verwundern (Kapitel 6). Was ihre Leitfragen sind, wohin sie mit dem hier gewonnen Wissen kommen wollen und welche Konsequenzen ihr Wissen hat ist auch Gegenstand nachrichtendienstlich-ethischer Überlegungen, die Lemieux im Kapitel 9 vorträgt und die ich als Verfassungsschützer gerne gekannt hätte. Nachrichtendienstethik sollte in der Tat ein Fach sein, mit dem man sich in der Ausbildung beschäftigen sollte. Allerdings sind die ethischen Probleme, die Lemieux hier in den Bewertungskreis mit einbezieht für deutsche Verhältnisse mehr als verblüffend: so fragt er sich u.a. nach dem ethischen Wert heimlicher Killerkomandos (S. 210). Da Nachrichtendienste in erster Linie Nachrichten bearbeiten, sollten sich solche Frage m.E. nur im Notfall stellen. Wichtiger bleibt es, sich um den Verbleib des Wissens zu kümmern, das in Nachrichtendiensten angehäuft und verarbeitet wird.

Fleißiges Zusammentragen

Dringliche Fragen nach der Epistemologie nachrichtendienstlichen Tuns beantwortet das Buch von Frederic Lemieux aber nicht. Was er tut, ist das zu liefern, was er im Titel des Buches verspricht: Nachrichtendienste und Überwachung in modernen Gesellschaften zu beschreiben, wobei es bei der gewählten Breite des Themas auch bei einer Beschreibung bleiben muss. Unter „modernen Staaten“ fasst er namentlich westliche Demokratien zusammen, schwerpunktmäßig beschäftigt er sich aber mit den so genannten “five eyes”-Staaten Canada, Vereinigtes Königreich, Neuseeland, USA und Australien. Das Kapitel 2 “National Security Intelligence in the Five Eyes Countries” sieht dabei aus wie Hausarbeiten meiner Studierenden, die sie im Grundstudium anfertigen.

Das liegt daran, dass Lemieux durchgehend Material nutzt (und nutzen muss), das er von offiziellen Websites oder aus Zeitungsartikeln bekommt und so zitiert er seitenweise eine URL nach der nächsten. Dass man auf diese Weise nicht hinter die Kulissen blicken kann und offizielle mission statements selten mit der Wirklichkeit eines Betriebes in Kausalzusammenhang stehen, weiß Lemieux auch – dennoch ist es schon interessant, welche Aufgaben die Staaten ihren intelligence communities zurechnen. So sieht Canada eine der Hauptaufgaben seiner Sicherheitsbehörden im souveränen Umgang mit Naturkatastrophen (S. 40), Neuseeland sieht die Sicherung von Fischereirechten in gleicher Prioritätshöhe wie die Abwehr von Terrorismus (S. 45), während „public health“ im Vereinigten Königreich zu den Sicherheitsprioritäten gezählt wird, neben Deradikalisierung und internen militärischen Konflikten (S. 50). Die USA listen den Umgang mit Ausbrüchen von ansteckenden Krankheiten in der National Security Strategy von 2015 (S. 55).

Unterscheidung: “law enforcement” und “national security intelligence”

Es zeigt sich, dass sich bei allen Ähnlichkeiten auch strukturelle Eigenheiten in den Aufbau und die Zielsetzung nachrichtendienstlicher Tätigkeit eingeschmuggelt und gehalten haben. Darüber hinaus geht Lemieux von einer substantiellen Unterscheidung zwischen “law enforcement” und “national security intelligence” aus (S. 1), was ihn dazu zwingt, ein eigenes Kapitel über “Intelligence-Led Policing” einzuführen (Kapitel 5), um die Gemeinsamkeiten und Unterschiede thematisieren zu können. Weil er eine solche Unterscheidung zwischen Polizei und Nachrichtendienst propagiert, muss es auf ihn so wirken, als finde eine „Militarisierung“ des intelligence-Sektors statt (Kapitel 3). Dieses Kapitel liest der mit einem langen Löffel, der davon ausgeht, dass das Nachrichtendienstwesen eine im Wesentlichen militärische Geschichte hat (die Bezeichnung “Military Intelligence 5” (kurz „MI 5“) deutet ja Vergleichbares an). Meines Erachtens sucht der vergeblich, der nach einer rein zivilen Quelle des Nachrichtendienstwesens fahndet und ich kann deswegen das gesamt Kapitel nicht wirklich nachvollziehen, noch zumal in erster Linie US-amerikanische Nachrichtendienste als Beleg herangezogen werden, deren militärischen Entstehungszusammenhänge wohl kaum übersehen werden können.

Money-Led Intelligence?

Ohnehin sind die USA wohl das Interessanteste, worüber diese Buch zu berichten weiß. So sind dort allein vermutlich bis zu 18.000 verschiedene Polizeien aktiv sind (S. 112), was das sicherheitsbezogene Wissensmanagement schon ohne die dazuzurechnenden Nachrichtendienste zu einem Alptraum macht. Besonders bemerkenswert aber scheint mir diese Zahl zu sein: “The United States represents 65% oft he world spending on intelligence” (S. 205). Dass ein Riesengroßteil dieses Geldes an private intelligence-Anbieter fließt – je nachdem, wie man zählt gehen 70% der Mittel in den USA an Privatanbieter (S. 195) – scheint mir das eigentliche Problem zu sein: Der Staat gibt es aus der Hand, zu definieren, was er warum über wen wissen will, wie er an dieses Wissen kommt und wie er dieses Wissen deutet.

Man muss kein Anhänger Carl Schmitts sein, um zu erkennen, wo hier das Problem liegt. Nehmen wir einmal an, dass Schmitt irgendwie Recht damit hat, dass die Zuschreibung der Feindschaft das zentrale Erkennungsmerkmal des Politischen ist. Wenn das nur ansatzweise stimmt, dann erleben wir am Beispiel des intelligence-Marktes gerade, dass im Big-Data-Zeitalter diese Kompetenz im großen Stil outgesourced und es privat hergestellten Algorithmen überlassen wird, das Internet nach Gefahren zu durchkämmen. Doch was eine Gefahr ist, muss eine Gesellschaft selber wissen – sie muss die Daten deuten können, die ihr zur Verfügung stehen und sie muss sich im Klaren darüber sein, dass und wie diese Daten erhoben werden.

Das Buch Lemieux’ hätte das Potential zu einer wissensoziologischen Kritik des Nachrichtendienstwesens im Namen der inneren Sicherheit. Leider gibt es diese Möglichkeit ein ums andere Mal aus der Hand. So fasst ein Zwischenfazit des Buches meine Kritik eigentlich recht gut zusammen: “It would be interesting to systematically study the challenges of police cooperation” (S. 116). Das gelte insbesondere für das Wissensmanagement. Genau! Das wäre toll – und leider müssen wir hieraus noch warten.

Geheim. Das öffentliche Bild von Nachrichtendiensten

Ex-Nachrichtendienstleister können sicherlich viel mit dem Buch „Becoming an Ex“ von Helen Rose Fuchs-Ebaugh anfangen. Es stellt nämlich allgemein über Ex-Rollen (also z.B. bei Ex-Nonnen, Ex-Alkoholikern und Ex-Prostituierten) fest, dass manchmal „ex-statuses are more salient to other people than current roles“  (S. 184f.). In diesem Fall müssen die Ehemaligen mit einem „role residual“ leben, das sie auch in ihrer neuen sozialen Rolle begleitet.

Dass die Ex-Berufsrolle eines ehemaligen Geheimdienstmitarbeiters häufig als so spannend empfunden wird werden viele z.B. Ex-Verfassungsschützer bestätigen können. Aber was macht den Beruf des Nachrichtendienstleisters eigentlich so „salient“? Was für ein Bild herrscht von der Behörde vor, was denken sich Menschen, wenn sie z.B. „Verfassungsschutz“ hören?

Dazu habe ich knapp siebzig meiner Studierenden befragt und sie gebeten, in wenigen Minuten spontan aufzuschreiben, was ihnen zum Thema Nachrichtendienste einfiele. Das dabei entstandene Bild ist natürlich alles andere als repräsentativ, aber ich denke, dass es schon aufzeigt, wo für den äußeren Betrachter die Würze im Beruf des Nachrichtendienstleisters stecken kann.

geheim geheim geheim

So zeigt sich, dass das am meisten mit dem Verfassungsschutz in Verbindung gebrachte Konzept das der Unsichtbarkeit ist. So wurden die Begriffe „nicht öffentlich“ / „unauffällig“ / „anonym“ / „undercover“ 27 Mal genannt. Die Tätigkeit wurde mit „Überwachen“, „Observation“ und „Kontrolle“ von 23 der Befragten beschrieben. Dass es Nachrichtendiensten um Wissensaneignung und –verwaltung geht, beschrieben 13 meiner Studierenden, wobei der Charakter des Geheimen dabei das größte Interesse fand. So beschrieben ebenfalls 13 der Studierenden Nachrichtendienste schlicht als „Geheimdienst“. Acht der Befragten beschrieben Nachrichtendienste als Behörden und deren Aufgabe wurde in der Ermittlung gegen Straftäter (ebenfalls 8 Nennungen), Prävention (7), Bekämpfung von Extremismus (7), Terrorismus (4) und der Spionage (4), der Vorbereitung von Parteiverboten (2) und dem Demokratieschutz (2) gesehen. Als Arbeitsmethoden der Nachrichtendienste wurden insbesondere V-Leute (10 Nennungen), IT-Technik (5) und eine spezielle Ausbildung der „Agenten“ genannt.

… und natürlich: James Bond

Verweise auf fiktionale Zusammenhänge z.B. „Schwarze Anzüge/Sonnenbrille“ bzw. „James Bond/Film“ wurden jeweils 8 Mal genannt. Aus diesen Vorlagen wurde auch der Schluss gezogen, dass das Privatleben eines Nachrichtendienstleisters nur schwierig denkbar sei, u.a., weil man mit geheimen Identitäten zu leben habe (4 Nennungen). Dass diese fiktionale Beschreibung ggf. gar nichts mit der Wirklichkeit der Dienste zu tun haben könnte beschreiben die immerhin zwei Wortmeldungen, die „Skandale“ der Nachrichtendienste thematisieren.

Aus dieser Stichwortsammlung ergibt sich ein Bild von den Geheimdiensten als im Geheimen operierende Kontrollinstanz – dabei sind die in der fiktionalen Welt entstandenen Beschreibungen des Innenlebens dieser Instanz tonangebend für deren Wahrnehmung. Gleichzeitig ist interessant, dass mit den Begriffen „Ermittlung“ (8) und „Staatsschutz“ (3) eine inhaltliche Nähe zur Polizei beschrieben wird.

So ließe sich das Bild der Nachrichtendienste im vorhandenen Sample meiner Studierenden vielleicht so zusammenfassen: ein Nachrichtendienst ist eine im Geheimen operierende spezielle Staatspolizei. James Bond lässt grüßen.

 

Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes im Land Niedersachsen (Drs. 17/2161) im Rahmen der Anhörung im Ausschuss für Angelegenheiten des Verfassungsschutzes am 29. Januar 2015

Der Verfassungsschutz ist 1.) eine Behörde, deren Behördenkultur erstaunlich uneinig über ihren Kompetenzbereich ist. Während Polizeibeamte sich unter dem Sammelbegriff „Freund und Helfer“ vereinigen können, scheint es Verfassungsschützern schwerer zu fallen, ihre Tätigkeit in einer vergleichbaren Formel zusammenzufassen. Die Schwierigkeiten der Selbstverortung wirken sich 2.) auch in der Festlegung der eigentlichen – präventiven – Tätigkeit aus. Der weit gefasste präventive Auftrag erschwert es 3.) auch, ein hinreichend transparentes Verfahren zur Festlegung von Beobachtungsobjekten zu entwickeln.

Im Weiteren wird also das Gesetzesvorhaben aus der Perspektive der drei Problemfelder: 1.) Selbstverortung, 2.) Prävention und 3.) Verfahren beleuchtet und bewertet.

Auf längere Sicht wäre es sicherlich geboten, den Verfassungsschutz mit sozialwissenschaftlichen Methoden zu durchleuchten, so wie das bei der Polizei seit einigen Jahren passiert (z.B. Behr 2000; Liebl 2015). Das könnte helfen, die Organisationskultur der Behörde besser zu verstehen und sie gezielter als bisher möglich zu verändern. Als Sozialwissenschaftler würde ich mich freuen, wenn der in Niedersachsen angestoßene Prozess dazu die Möglichkeit bieten würde (z.B. Grutzpalk 2013).

 

Das Problem der Selbstverortung 

Der Blick in die Vorworte der Verfassungsschutzberichte der letzten fast vierzig Jahre bestätigt den Befund, dass die Behörde und ihre politische Führung seit Jahrzehnten auf einen Nenner zu bringen versucht, was genau eigentlich Aufgabe des Verfassungsschutzes ist. Seit einigen Jahren hat man sich auf den Begriff des „Frühwarnsystems“ geeinigt (Arbeitsgruppe 2014; S. 8). Doch was genau das wiederum ist, wer gewarnt wird und wie – das bleiben auch weiterhin nur unklar beantwortbare Fragen.

Der Verfassungsschutz ist also – trotz gesetzlicher Ausformulierung seines Auftrages – eine Behörde, die auffällig intensiv um eine anwendbare Deutung ihres Tätigkeitsfeldes ringt. Dieses Problem der beruflichen Selbstdeutung sind nicht zuletzt darin begründet, dass das Personal des Verfassungsschutzes in den Ländern:
1. keine eigene spezifische Berufsausbildung erfährt und aus Berufserfahrungshorizonten von Polizei über Verwaltungspraxis bis hin zum akademischen Betrieb bunt zusammengewürfelt ist und
2. gegenüber der Polizei – der Behörde, mit der man sich am ehesten vergleichen zu können glaubt – zahlenmäßig kaum ins Gewicht fällt. In Niedersachsen stehen sich z.B. gut 24.000 Polizisten und gut 280 Verfassungsschützer gegenüber. Die Chance, die Behörde durch ihre Mitarbeiter zu kennen ist also schon numerisch sehr klein. So werden häufig Erwartungen an die Behörde herangetragen, die stark durch fiktionale Vor¬stellungen von der Arbeit der Geheimdienste geprägt bleiben.

Dass im Allgemeinen Berufsrollen häufig von medialen Vorstellungen „in television, movies, magazines, and novels“ gelenkt werden, hat die soziologische Forschung umfangreich darstellen können (Fuchs Ebaugh 1988; S. 58f.). Den besonders intensiven Zusammenhang von fiktionalem Fremd- und dienstlichem Selbstbild bei Nachrichtendiensten hat Eva Jobs in einem sehr lesenswerten Artikel dargelegt. Sie stellt fest:

„Trotz der offensichtlichen Fiktionalität prägt das (in Literatur und Filmen JG) erdachte Bild die grundsätzliche Vorstellung der Realität stärker als in den meisten anderen Genres. Für diesen Bereich fehlt schlicht der Abgleich, wie er etwa für Polizei oder Militär aus Alltagserfahrungen heraus möglich ist.“

Wenn man so etwas wie ein Rollenverständnis des Verfassungsschützers ermitteln möchte, wird man also wohl nicht umhin kommen, die fiktionalen Beschreibungen von Geheimdiensten und ihrer Tätigkeiten deutlicher mit einzubeziehen, als das bei anderen Berufsfeldern möglich und auch nötig ist. Dieses Rollenverständnis wird von außen an den Verfassungsschutz als Erwartung herangetragen und von innen als Distinktionsmöglichkeit zur Polizei für plausibel gehalten. Nun halten sich Verfassungsschützer im Zweifelsfall weder für James Bond noch für Moneypenny. Das Distinktionsmerkmal, das nach meiner Beobachtung stärker ins Gewicht fällt ist das des Geheimnisses.

Schon Max Weber (1980; S129) hatte in seiner Bürokratiesoziologie festgestellt, dass die fachmännische Verwaltung von Wissen in Behörden zur Herausarbeitung eines Nimbus führen kann, der sich insbesondere mit dem Begriff des „Amtsgeheimnisses“ in Verbindung bringen lässt. Behörden betonen durch diesen Verweis auf ein spezifisches und nur ihnen zugängliches Wissen, dass sie über besondere Machtmittel verfügen:

„Die bureaukratische Verwaltung bedeutet: Herrschaft kraft Wissen: dies ist ihr spezifisch rationaler Grundcharakter. Über die durch das Fachwissen bedingte gewaltige Machtstellung hinaus hat die Bureaukratie (oder der Herr, der sich ihrer bedient), die Tendenz, ihre Macht noch weiter zu steigern durch das Dienst-wissen: die durch Dienstverkehr erworbenen oder ‚aktenkundigen’ Tatsachenkenntnisse. Der nicht nur, aber allerdings spezifisch bureaukratische Begriff des ‚Amtsgeheimnisses’ – in seiner Beziehung zum Fachwissen etwa den kommerziellen Betriebsgeheimnissen gegenüber den technischen vergleichbar – entstammt diesem Machtstreben.“

 

Die beruflich gebotene Möglichkeit der Geheimhaltung (der beruflichen Inhalte als auch der eigenen beruflichen Identität) kann bei Nachrichtendiensten dazu führen, dass die Behörde von außen gespiegelt bekommt, mysteriös und geheimnisvoll zu sein, so dass sich ein verfassungsschützerischer Habitus, so er sich überhaupt herausbildet, am ehesten in der Artikulation von Geheimnisfülle darstellt. Diese Entwicklung liegt auch deswegen nah, weil Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Behörde am Ehesten mit über den Vergleich mit fiktionalen „Geheimagenten“ zu einer beruflichen Selbstverortung finden. In der Öffentlichkeit nach ihrem Beruf gefragt bezeichnen sich Verfassungsschützer dann gerne als „Terroristenjäger“ oder „Geheimpolizist“, was die Sache bekanntermaßen nur sehr unzutreffend beschreibt.

Die von der Arbeitsgruppe zur Reform des Niedersächsischen Verfassungsschutz (2014; S. 10) in der Behörde festgestellte „falsch verstandene Geheimhaltung“ hat nach meiner Einschätzung eine ihrer Wurzeln in der Schwierigkeit für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Verfassungsschutzes, ein positives Rollenbild des Nachrichtendienstlers zu formulieren. Die oft kurze Verweildauer in der Behörde führt darüber hinaus dazu, dass regelmäßig neue Rollenintegrationen über mediale Rollenvorstellungen stattfinden.

Als positiv ist am vorliegenden Gesetzentwurf zu bewerten, dass die parlamentarische Kontrolle gegenüber der Behörde deutlich gestärkt wurde. Besonders die in §25 ermöglichte Beauftragung einer oder eines Sachverständigen „zur Wahrnehmung der Kontrollaufgaben des Ausschusses“ halte ich für eine brauchbare Möglichkeit, die Tendenz zur Geheimhaltung bei Verfassungsschutzbehörden auszugleichen. Zudem wird durch diese Stärkung der Machtinstrumente deutlich, wer steuernde Einheit des Verfassungsschutzes ist (nämlich das Parlament) und dass diese steuernde Einheit nicht nur über eine höchstmögliche Legitimation, sondern auch über deutliche bürokratische Überprüfungsrechte verfügt.

Als kritisch ist vor dem Hintergrund dieser Überlegungen m.E. anzusehen, dass der vorliegende Gesetzentwurf das Berufsbild der Verfassungsschützerin und des Verfassungsschützers nicht deutlich genug schärft. Eine Verpflichtung der Mitarbeiter z.B. auf das Rollenbild des „Nachrichten-Dienstleisters“ (Scheiber 2012; S. 34) bleibt aus. Statt dessen ist der Gesetzentwurf durch eine Vielzahl an Rollenbildern geprägt. Formulierungen wie „Gefahr im Verzuge“ (z.B. § 16a) machen eine Vergleichbarkeit des Verfassungsschutzes mit der Polizei denkbar, die Möglichkeit des Einsatzes nachrichtendienstlicher Mittel und die verordnete Konkurrenz zu „geheimdienstlichen Tätigkeiten für eine fremde Macht“ (§6) machen den Verfassungsschutz zum Geheimdienst, die Vorfeldanalyse wiederum verlangt – schon aufgrund der scharfen Trennung von jeglicher polizeilicher Kompetenz – schon fast soziologische Kompetenzen, gilt es doch, die Möglichkeit einer Entwicklung verfassungsfeindlicher Gefahren zu erkennen und zu dokumentieren, noch bevor sie z.B. in den Wirkungskreis des Strafrechts vordringen. Die im Gesetz verbliebene „Aufklärungsfunktion“ des Verfassungsschutzes (§1) wiederum kann so ausgelegt werden, dass die Behörde über ein Wissen verfügt, das sie ermächtigt, die Bevölkerung zu belehren. Sie bekommt dadurch zusätzlich zu den polizeilichen, nachrichtendienstlichen und soziologischen Kompetenzen auch noch eine pädagogische Kompetenz zugesprochen.

Das Problem der Prävention

Der Verfassungsschutz wird, wie sich zeigte, oft als Frühwarnsystem definiert. Damit offenbart er sich als moderne Behörde, denn es ist ein Merkmal moderner Verwaltungen, präventiv tätig sein zu wollen (Grutzpalk & Zischke 2012). Dabei ist allerdings der Gedanke der Prävention deutbar. Dabei wirft sowohl das Beobachtungs- als auch das Handlungsfeld einer möglichen Prävention Fragen auf.

Das Beobachtungsfeld: Ein Frühwarnsystem hat die Aufgabe, vor der tatsächlichen Entstehung einer Gefahr auf die Möglichkeit ihrer Entstehung hinzuweisen. Da der Verfassungsschutz keine polizeilichen Befugnisse hat und es Aufgabe der niedersächsischen Polizei ist „Straftaten zu verhüten“ (§1 NGefAG) muss die Frühwarnkompetenz also „im Vorfeld von Gefahren“ liegen (z.B.: Erläuterungen zum Gesetzentwurf zu §6). Wo aber solch ein Vorfeld verortet werden kann, bereitet Definitionsschwierigkeiten, die bereits angesprochen wurden: Wie lässt sich eine Bestrebung erkennen, die sich vor dem Feld strafrechtlicher Bewertung bewegt, aber so zielsicher auf dieses zusteuert, dass eine nachrichtendienstliche Beobachtung gerechtfertigt ist? Die freiheitlich demokratische Grundordnung liefert m.E. ein Mindestmaß an Anhaltspunkten für solch ein Ermitteln im Vorfeld strafrechtlicher Relevanz.

Deswegen ist es m.E. als positiv zu bewerten, dass der Gesetzentwurf nicht dem (an sich nachvollziehbaren) Vorschlag der Arbeitsgruppe zur Reform des niedersächsischen Verfassungsschutzes (2014; S. 16) darin folgt, die Ausformulierung der freiheitlich demokratischen Grundordnung aus dem Gesetz zu streichen und statt dessen auf den „demokratische(n) Rechtsstaat des Grundgesetzes im Ganzen“ zu verweisen. Ohne die Ausformulierung der fdGO ließe sich m.E. nämlich kaum ein differenzierbares Vorfeld bestimmen, in dem die Behörde tätig sein kann.

Das Handlungsfeld: Der Soziologe Eckhart Pankoke hat dargelegt, dass der Gedanke staatlicher Prävention im Verlauf seiner Geschichte eine Ausweitung von der „Abwehr von Gefahren“ hin zur „Förderung von Entwicklungen bei den Akteuren“ erfahren hat (Pankoke 1979; S. 44). Rafael Behr (2012; S. 188) hat darüber hinaus noch eine „präventive Wende“ in der Polizeiarbeit ausgemacht. Es wurde ab den 1980er Jahren „als Ziel des polizeilichen Erfolgs“ ausgegeben, „vor die Lage“ zu kommen. Auch polizeiliches Arbeiten ist in diesem Verständnis also eine weit im Vorfeld möglicher Gefahren aktive Tätigkeit. Bei der Polizei mag das am Einsatz pädagogischer Methoden in der Prävention deutlich werden: Der „Verkehrskasper“ ist insofern ein präventiver Ansatz, als dass er Verhaltenspotentiale bei zukünftigen Verkehrsteilnehmer vorzeitig zu beeinflussen versucht.

Verfassungsschutzbehörden ringen immer wieder mit sich selbst, wenn es um die Ausformulierung eigenständiger präventiver Handlungsformen der Behörde geht (vgl Grumke & Pfahl-Traughber 2010). Es ist beim vergleichenden Blick auf polizeiliches Vorgehen naheliegend, dass die Möglichkeiten der Prävention einmal im Verfassen schriftlicher Berichte und zum anderen im Erstellen pädagogischer Formate gesehen werden.

Dabei stellt sich regelmäßig das Problem der Kompetenz: Verfassungsschützer haben selten genug eine pädagogische Ausbildung. Es lässt sich beobachten, dass Verfassungsschutzbehörden deswegen Personen rekrutieren, denen sie die pädagogische Kompetenz zutrauten, präventiv (im Sinne pädagogischer Maßnahmen) tätig zu werden. Doch in Schulen soll der Verfassungsschutz in Niedersachsen nicht mehr tätig werden. Hier ist positiv zu bemerken, dass im neuen §3, 3 eine mögliche präventive Handlungsform der Verfassungsschutzbehörde beschrieben wird:

„Die Verfassungsschutzbehörde hat Bestrebungen und Tätigkeiten nach Absatz 1 durch Information entgegenzuwirken und ihrem Entstehen vorzubeugen. Sie erfüllt diese Aufgabe auch durch Angebote an Personen zur Aufgabe von Bestrebungen und Tätigkeiten nach Absatz 1.“

Der Gesetzgeber zeigt damit in wünschenswerter Klarheit auf, welche Art der präventiven Tätigkeit er sich von seiner Behörde wünscht und wie die Behörde dabei vorgehen soll.

Kritisch ist dabei allerdings zu sehen, dass auch das Unterbreiten von Aussteigerangeboten einer pädagogischen und sozialarbeiterischen Kompetenz bedarf, die Verfassungsschützer häufig nicht in die Behörde mitbringen und die durchaus im Kontrast zu den anderen Aufgabenschwerpunkten stehen können. Je nachdem, wie wichtig dem Gesetzgeber dieser gesetzliche Auftrag der Behörde ist, müsste hier wohl eine deutliche personelle Umstellung des Verfassungsschutzes erfolgen.

 

Das Problem des Verfahrens

Behördliche Tätigkeit lässt sich u.a. auch daran erkennen, dass es geregelte Verfahren gibt, in denen verschiedene Gesichtspunkte abgewogen werden um „brauchbare Entscheidungsgesichtspunkte herauszufiltern“ (Luhmann 1975; S. 4) und die durch eine Entscheidung zu einem (zumindest vorläufigen) Abschluss kommen. Ein Verfahren ist deutlich erkennbar an einem geregelten Ablauf und an einer Entscheidung.

Der Verfassungsschutz tritt häufig als eine Behörde in Erscheinung, die im verwaltungsrechtlichen Sinne gar keine Verfahren durchführt. Es werden keine Entscheidungen durch das schematisierte Abwägen von Argumenten produziert, sondern Daten gesammelt, ausgewertet und zu Informationen verdichtet. Darin ähnelt der Verfassungsschutz eher einem wissenschaftlichen Betrieb als einer Behörde.

Wenn der Gesetzgeber jetzt fordert, die Behörde solle „auch Informationen einschließlich personenbezogener Daten, die gegen eine Bestimmung als Beobachtungsobjekt sprechen“ verarbeiten (§4, 1), steckt dahinter ein nachvollziehbarer Gedanke: Der Verfassungsschutz soll sich nicht auf ein Bild von seinem Beobachtungsobjekt „einschießen“ und ihm keine weitere Möglichkeit bieten, sich anders darzustellen. Dieses Anliegen ist positiv zu bewerten, denn hier wird die Behörde zur Entwicklung und Einhaltung von Verfahrensmaßstäben gezwungen, deren Einhaltung von außen überprüfbar bleiben.

Kritisch dagegen ist zu sehen, dass der Verfassungsschutz aufgrund seines weit abgesteckten Forschungsauftrages (s.o.) vermutlich über ein sowohl juristisch als auch soziologisch gestaltetes Verfahren verfügen muss, dessen Erstellung mit einiger Spannung entgegengesehen werden kann. Hier ist insbesondere abzuwarten, wie der Begriff der potentiellen Gefahr deutlicher erfasst werden kann.

 

Ausblick
In der Summe steckt ein großes Potential zur Erneuerung des Verfassungsschutzes in dem aktuellen Gesetzentwurf. Das Verfahren zur Festlegung von Beobachtungsobjekten wird präzisiert, der Präventionsauftrag ist deutlicher als zuvor formuliert und die Behörde ist einer mächtigeren parlamentarischen Kontrolle unterworfen.

Kritisch bleibt zu bewerten, dass die Berufsrolle einer Verfassungsschützerin / eines Verfassungsschützers noch deutlicher vom Gesetzgeber hätte festgeschrieben werden können. Es bleibt also eine Aufgabe der Zukunft, ein positives und realistisches Rollenbild des Verfassungsschutzberufs (z.B. als Nachrichten-Dienstleister?) zu formulieren.

 

Literatur:


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Weber, Max (1980): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie, Tübingen.

Was ist Verfassungsschutz? Eine Analyse der Vorworte von Verfassungsschutzberichten 1976-2004

Dem Verfassungsschutz wird einerseits „personelle Kontinuität“ seit der Nazizeit nachgesagt, andererseits bezeichnet man ihn gerne als „West-Stasi“. Irgendwie mephistophelisch wirkt also diese Behörde, die aber eben auch das ist: eine Behörde mit gesetzlichem Auftrag.

Was steht im Gesetz?

Fragen wir zuerst einmal das Gesetz, was denn seiner Meinung nach der Bestandsgrund des Verfassungsschutzes ist. Laut § 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes dient die Behörde „dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes und der Länder“. Nach §8 stehen ihr dazu keine polizeilichen und somit keine repressiven Befugnisse zur Verfügung.
§ 3 definiert den Verfassungsschutz als Nachrichtendienst im Wortsinn: Seine Aufgabe wird in der „Sammlung und Auswertung von Informationen“ gesehen. Diese Informationen betreffen:

– Bestrebungen „gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung“,
– „geheimdienstliche Tätigkeiten (…) für eine fremde Macht,
– Bestrebungen (…), die durch Anwendung von Gewalt (…) auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden,
– Bestrebungen (…), die gegen den Gedanken der Völkerverständigung (…) gerichtet sind.“

Was mit diesen Informationen zu geschehen hat, steht auch im Gesetz: sie werden ausgewertet (§5) – d.h. sie werden untereinander auf Plausibilität, gefahrenabwehrenden Nutzen etc. hin abgeglichen. Unter welchen Voraussetzungen die ausgewerteten Informationen an die Polizei weitergegeben werden können, steht in § 21, eine Berichtspflicht besteht laut §16 gegenüber dem Innenministerium und der Öffentlichkeit.
Das Kerngeschäft des Verfassungsschutzes stellt sich also nach einem Blick ins Gesetz als eine Trias aus Beschaffung, Auswertung und Weitergabe von Informationen über verschiedene „Bestrebungen“ dar, die im sehr allgemeinen Wortsinn sicherheitsgefährdend politisch aktiv werden oder Informationen für andere Nachrichtendienste sammeln.

Was sagen die Verfassungsschutzberichte?

Gesetzliche Regelungen sind das inhaltliche Rückgrat einer jeden Behörde. Doch mit einem Gesetzestext ist noch lange nicht das „Kerngeschäft“ einer Behörde beschrieben. Schließlich ist im Polizeigesetz auch nichts vom „Freund und Helfer“ zu lesen, als den die Polizei sich so gerne beschreibt.
Wie aber sieht sich der Verfassungsschutz? Ich habe mir die ersten als eigenständige Veröffentlichung herausgegebenen Verfassungsschutzberichte einmal daraufhin angesehen, wie hier die Tätigkeit des Verfassungsschutzes beschrieben wird. Mein besonderes Augenmerk habe ich auf die Vorworte der jeweiligen Innenminister gelegt. Diese Textform ist deswegen interessant, weil für gewöhnlich diese Vorworte auf folgende Art und Weise entstehen: Textvorschläge vom Verfassungsschutz werden dem Minister vorgelegt. Der wiederum nimmt die Änderungen vor, die er für notwendig hält. So sind Vorworte von Verfassungsschutzberichten eine bemerkenswerte Textgattung: sie spiegeln das Selbstbild der Behörde genau so wie die Erwartungen der politischen Führung.
Für eine bessere Lesbarkeit habe ich den Beobachtungszeitraum in drei Phasen eingeteilt: 1. den kalten Krieg, 2. die Nachwendezeit und 3. die Zeit nach dem 11. September 2001.

1. Verfassungsschutz im „kalten Krieg“

Für diesen Zeitraum liegen Vorworte von vier Bundesinnenministern vor (Maihofer (FDP), Baum (FDP), Zimmermann (CSU), Schäuble (CDU)). Generell lässt sich feststellen, dass jeder Ministerwechsel auch einen Kurswechsel in der Selbstbeschreibung des Verfassungsschutzes bedeutet hat. Jeder Minister hat ein in Stil und Wahl der Floskeln eigenständiges Vorwort vorgelegt, das dann über die Folgejahre immer nur Absatzweise verändert wurde. Die hier untersuchten Verfassungsschutzberichte lassen sich also grob in vier Epochen einteilen, die sich Ministern zuordnen lassen.

Epoche Maihofer (1975-1976)

In den Berichten 1975/76 wird die Aufgabe des Verfassungsschutzes wie folgt beschrieben: er diene neben „der Bekämpfung der Spionage“ insbesondere „dem Schutz gegen Extremismus, aber auch gegen Terrorismus, schon im Vorfeld des strafrechtlichen Staatsschutzes“. In dieser Funktion nehme er „Gefahrenherde“ wahr und registriere die „Spionageaktivitäten kommunistischer Staaten“. Bemerkenswert ist, dass Ausländerextremismus unmittelbar mit der Arbeitsmarktlage in Zusammenhang gebracht wird – hier deutet sich ein Zug des Verfassungsschutzes an, der sich auch später noch beobachten lässt: dass er sich u.a. auch soziologische Deutungskompetenz zuschreibt (s.u.).

Epoche Baum (1977-1981)

Ab 1977 beschreibt das Vorwort des Verfassungsschutzberichtes die Aufgaben der Behörde wie folgt: „Der Verfassungsschutz hat den gesetzlichen Auftrag, über politischen Extremismus, sicherheitsgefährdende Bestrebungen und nachrichtendienstliche Tätigkeiten fremder Mächte Informationen zu sammeln und auszuwerten.“ Die Behörde diene insbesondere der „Früherkennung terroristischer und gewalttätiger Aktivitäten.“ Bemerkenswert ist der Hinweis auf den Verfassungsschutz als potentielle Verbotsbehörde:
„Unsere Verfassung erfordert es, extremistische Bestrebungen so lange nicht zu verbieten, wie sie nicht die freiheitliche Ordnung selbst gefährden. Eine solche Toleranz verlangt aber, dass diese Bestrebungen beobachtet werden, um festzustellen, wann die Grenze überschritten ist, von der ab sie zu einer ernsten Gefahr werden.“

Epoche Zimmermann (1982-1987)

Der Verfassungsschutzbericht für 1984 beschreibt in seinem Vorwort die „eigentliche Aufgabe des Verfassungsschutzes“ wir folgt: „Der Kampf gegen die Feinde unserer Staats- und Gesellschaftsform, gegen Terror und Gewalt beginnt im Vorfeld der Gefahr und im Vorfeld der Gewaltanwendung.“
Im Vergleich zu vorherigen Deutungen der Tätigkeit der Behörde findet hier eine deutliche Ausweitung der ihr zugeschriebenen Kompetenz statt. Nicht die Beobachtung von Extremismus, sondern von „Feinden der Staats- und Gesellschaftsordnung“ wird der Behörde hier zugeschrieben. Im Vorwort für den Bericht für 1986 heißt es gar, die Arbeit des Verfassungsschutzes diene dem „Schutze der Fundamente unserer staatlichen Ordnung“. Er stelle die Gefahren für das Gemeinwesen „nüchtern und sachlich“ dar. Es kann mit Blick auf diese kolossale Kompetenzerweiterung nicht verwundern, dass die unter Friedrich Zimmermann angefertigten Berichte die einzigen sind, die regelmäßig mit „soziologischen Daten“ arbeiten.

Epoche Schäuble (1988-1989)

Wolfgang Schäuble ist der erste Minister im Beobachtungszeitraum, der die freiheitliche demokratische Grundordnung als Messlatte für die Arbeit des Verfassungsschutzes nicht nur nennt, sondern auch detailliert darlegt. Darunter ist zu verstehen:

„Die Achtung von den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip, die Chancengleichheit für alle politischen Parteien und das Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.“

Seiner Darstellung nach dient der Verfassungsschutzbericht der „geistig politischen Auseinandersetzung“ mit dem Extremismus, sei aber keinesfalls als „abschließende juristische Würdigung“ extremistischer Aktivitäten zu lesen.

2. Nach 1991: Der Verfassungsschutz in den neuen Bundesländern

Die Einführung des behördlichen Verfassungsschutzes in den neuen Bundesländern wurde von den Bürgerinnen und Bürgern hier teilweise skeptisch verfolgt. Davon zeugt insbesondere das Vorwort des Innenministers Alwin Ziel zum ersten Bericht des Landesamtes in Brandenburg für das Jahr 1993. Hier schreibt er: „die inhaltliche Gestaltung eines zeitgemäßen Verfassungsschutzes musste die Erfahrung mit dem überwundenen Unterdrückungssystem berücksichtigen.“ Der Verfassungsschutz wird explizit nicht als „Schild und Schwert“, sondern als „Teil eines breiter gefächerten Schutzinstrumentariums einer freien Gesellschaft“ dargestellt. Als besonderer Erfolg der noch jungen Behörde wird ihr Engagement bei Verbotsmaßnahmen gegen verschiedene Gruppierungen vorgetragen, die allesamt dem rechtsextremistischen Spektrum zugerechnet werden. Im Jahr darauf sieht Ziel „den Schwerpunkt“ der Arbeit seiner Behörde „nach wie vor in der Bekämpfung des Rechtsextremismus“.
Im Gegensatz zu Alwin Ziel meidet Sachsen Innenminister Heinz Eggert im Vorwort zu dem Bericht der Landesbehörde für 1993 jede direkte Erwähnung der DDR und ihres Sicherheitsapparates. Die Einrichtung des behördlichen Verfassungsschutzes habe sich, so Eggert eher allgemein, „aus den leidvollen Erfahrungen der jüngeren Deutschen Geschichte“ heraus entwickelt. In seinem zweiten Vorwort für den Bericht für 1994 verweist er allerdings auf das Fortbestehen von „MfS-Strukturen“, die mit Hilfe der Spionageabwehr des Verfassungsschutzes bekämpft würden.
Generell stellt Eggert den Verfassungsschutz als eine der zahlreichen gesellschaftlichen und staatlichen Institutionen dar, die „die Ausübung der Freiheit“ gewährleisteten. Er gebe den Bürgern die Informationen an die Hand, die ihnen „die erforderliche Auseinandersetzung mit dem politischen Extremismus erleichtern.“
Überaus knapp berichtet Franz Schuster, Innenminister in Thüringen, in seinem Vorwort zum Bericht für 1992 über das Gesetzgebungsverfahren, das zur Einrichtung der Landesbehörde geführt habe. Der Bericht stelle einen „Beitrag zur Information der politischen Führung und der interessierten Öffentlichkeit“ dar. In eben dieser „Informationssammlung und Berichterstattung“ sieht der Minister auch die eigentliche Aufgabe der Behörde. Dass sie in seinem Land so gut organisiert sei habe dazu geführt, dass „in Thüringen – im Vergleich mit anderen Bundesländern – die Gewalttaten der extremistischen Szene auf einem verhältnismäßig niedrigen Niveau begrenzt werden konnten.“
Der Vergleich zeigt, dass der Verfassungsschutz als Behörde in den neuen Bundesländern der genaueren Erklärung bedurfte. Dabei schwankt die Darstellung der Adressaten von den durch den Verfassungsschutz erhobenen Daten zwischen der „politischen Führung“ (Thüringen) und dem „verantwortungsbewussten Bürger“ (Sachsen). Nicht überall wurde der Vergleich zwischen Stasi und Verfassungsschutz gewagt – in einigen Fällen sogar deutlich gemieden.
In Sachsen und Brandenburg veranschaulicht die Gliederung des Berichtes auch die Schwerpunkte der inhaltlichen Beschäftigung der Behörde: beide beginnen mit einem Kapitel über Rechtsextremismus. Thüringen hingegen behält die Einteilung bei, die auch der Bund erst in seinem Bericht für 1996 umstellen wird: dem Linksextremismus ist hier das erste Kapitel gewidmet.

3. Emergenz eines neuen Extremismus: Der 11. September 2001 und die Entdeckung des Islamismus

Die Anschläge auf das World-Trade-Center im September 2001 haben der Welt schlaglichtartig vor Augen geführt, dass Extremismus nicht nur von rechts oder links kommt. Es hat einige Zeit gedauert, bis die Verfassungsschutzberichte auch strukturell erfassten, dass „Islamismus“ als eine eigenständige Form des Extremismus angesehen werden kann. Dabei erweist sich Otto Schily in seinem Vorwort zum Bundesbericht 2001 als selbst seiner eigenen Behörde voraus, wenn er die Anschläge in den USA als Machwerk „islamistischer Extremisten“ beschreibt. Der Verfassungsschutzbericht des Bundes wird erst 2005 mit der Einrichtung eines eigenen Kapitels zum „Islamismus“ auf die veränderte Sicherheitswahrnehmung reagieren. Bis dahin wird über Islamismus unter der Rubrik „Sicherheitsgefährdende und extremistische Bestrebungen von Ausländern“ berichtet.
Die meisten Vorworte zu Verfassungsschutzberichten zeigen sich 2001 in einer vergleichbaren Lage. So schreibt Klaus Hardraht, Sächsischer Staatsminister des Innern, der Verfassungsschutz suche nach den Erlebnissen vom 11. September 2001 nun auch in Sachsen „terroristische Strukturen ausländerextremistischer Gruppierungen.“ Ronald B. Schill, Innensenator in Hamburg, hingegen beschreibt die Attentäter als „islamische Terroristen“. Auch Bayerns Innenminister Günther Beckstein spricht von Angriffen „islamischer Terroristen“. Seine Behörde habe darauf mit erhöhter „Beobachtung des Ausländerextremismus“ reagiert. Brandenburgs Innenminister Jörg Schönbohm hält sich in seinem Vorwort zum Bericht für 2001 zugute, dass er den „militanten Islamismus“ vorhergesehen habe. Immerhin richtet der Verfassungsschutz Brandenburg bereits im Bericht für das Jahr 2004 ein eigenständiges Kapitel zum Thema Islamismus ein und löst die hier beschriebenen Bestrebungen aus dem Kapitel „Extremistische Bestrebungen von Ausländern“.

Vorfeldanalyse?

Gemeinhin wird die Tätigkeit der Behörde „im Vorfeld polizeilicher Gefahrenabwehr“ (BfV 1976; S. 4) angesiedelt. Nach dem Polizeigesetz NRW ist die „Verfolgung künftiger Straftaten“ eine der Aufgaben der Polizei. Wer im „Vorfeld polizeilicher Gefahrenabwehr“ tätig wird, beschäftigt sich also mit Bestrebungen, die ggf. noch nicht einmal soweit sind, Straftaten auszuhecken oder gar zu planen.
Das Problem, das Behörden haben, die solch einer Vorfeldtätigkeit nachgehen, liegt auf der Hand: Es ist nicht immer genau auszumachen, wodurch die Grenzen des Vorfeldes markiert sind. Ab wann beginnt eine Gefahr, real zu sein? Wann beginnt z.B. eine Radikalisierung, die aus einem angry young man eine wandelnde Zeitbombe werden lässt? Yassin Musharbash schreibt in seinem Roman „Radikal“:

„Ich habe Leute die härtesten Sachen sagen hören, und es war klar, dass sie niemals beabsichtigten, etwas in der Realität zu unternehmen. Ich habe die stillsten und schüchternsten Typen plötzlich in Propagandavideos von al-Qaida wiedergesehen. (…) Manchmal bemerkt man einfach nicht, dass einer etwas wirklich Übles vorhat.“

Die Antwort auf solche Unsicherheiten mnüsste eine stark individulisierte Überwachung von (nur) potentiell terroristischen Karrieren sein. Das ist angesichts zahlreicher Verbalradikalismen wohl kaum in die Tat umzusetzen. Schlimmer noch: es kann passieren, dass das gesamte Vorfeld aus dem Blick gerät. Der James Bond-Film „Skyfall“ von 2012 greift dieses Thema auf. Er enthält eine vielsagende Szene, in der die Chefin des britischen Auslandsnachrichtendienstes vor einem politischen Ausschuss zu der Frage Stellung nimmt, wozu ihre Behörde überhaupt da ist:

„Ministers, I’ve repeatedly heard how irrelevant my department has become. Why do we need agents (…)? Isn’t it all rather quaint? Well, I suppose I see a different world than you do, and the truth is that what I see frightens me. I’m frightened because our enemies are no longer known to us. They do not exist on a map, they aren’t nations. They are individuals. And look around you – who do you fear? Can you see a face, a uniform, a flag? No, our world is not more transparent now, it’s more opaque! The shadows – that’s where we must do battle.“

Sind Verfassungsschützer also letztlich Schattenkrieger oder schlimmer noch: Schattenboxer? Wie die Vorworte der Minister gezeigt haben, ist es offensichtlich Aufgabe politischer Führung, das Vorfeld zu definieren, in dem eine Behörde wie der Verfassungsschutz tätig werden soll. Die Vorworte zeigen auch, dass der Spielraum hier zwischen allgemeiner soziologischer Gesellschaftsanalyse und recht konkreter Terrorabwehr schwanken kann.

Die Fertigstellung dieses Textes wurde durch die freundliche Unterstützung des Instituts für Polizei- und Kriminalwissenschaften (IPK) der FHöV NRW ermöglicht.