Was ist Verfassungsschutz? Eine Analyse der Vorworte von Verfassungsschutzberichten 1976-2004

Dem Verfassungsschutz wird einerseits „personelle Kontinuität“ seit der Nazizeit nachgesagt, andererseits bezeichnet man ihn gerne als „West-Stasi“. Irgendwie mephistophelisch wirkt also diese Behörde, die aber eben auch das ist: eine Behörde mit gesetzlichem Auftrag.

Was steht im Gesetz?

Fragen wir zuerst einmal das Gesetz, was denn seiner Meinung nach der Bestandsgrund des Verfassungsschutzes ist. Laut § 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes dient die Behörde „dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes und der Länder“. Nach §8 stehen ihr dazu keine polizeilichen und somit keine repressiven Befugnisse zur Verfügung.
§ 3 definiert den Verfassungsschutz als Nachrichtendienst im Wortsinn: Seine Aufgabe wird in der „Sammlung und Auswertung von Informationen“ gesehen. Diese Informationen betreffen:

– Bestrebungen „gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung“,
– „geheimdienstliche Tätigkeiten (…) für eine fremde Macht,
– Bestrebungen (…), die durch Anwendung von Gewalt (…) auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden,
– Bestrebungen (…), die gegen den Gedanken der Völkerverständigung (…) gerichtet sind.“

Was mit diesen Informationen zu geschehen hat, steht auch im Gesetz: sie werden ausgewertet (§5) – d.h. sie werden untereinander auf Plausibilität, gefahrenabwehrenden Nutzen etc. hin abgeglichen. Unter welchen Voraussetzungen die ausgewerteten Informationen an die Polizei weitergegeben werden können, steht in § 21, eine Berichtspflicht besteht laut §16 gegenüber dem Innenministerium und der Öffentlichkeit.
Das Kerngeschäft des Verfassungsschutzes stellt sich also nach einem Blick ins Gesetz als eine Trias aus Beschaffung, Auswertung und Weitergabe von Informationen über verschiedene „Bestrebungen“ dar, die im sehr allgemeinen Wortsinn sicherheitsgefährdend politisch aktiv werden oder Informationen für andere Nachrichtendienste sammeln.

Was sagen die Verfassungsschutzberichte?

Gesetzliche Regelungen sind das inhaltliche Rückgrat einer jeden Behörde. Doch mit einem Gesetzestext ist noch lange nicht das „Kerngeschäft“ einer Behörde beschrieben. Schließlich ist im Polizeigesetz auch nichts vom „Freund und Helfer“ zu lesen, als den die Polizei sich so gerne beschreibt.
Wie aber sieht sich der Verfassungsschutz? Ich habe mir die ersten als eigenständige Veröffentlichung herausgegebenen Verfassungsschutzberichte einmal daraufhin angesehen, wie hier die Tätigkeit des Verfassungsschutzes beschrieben wird. Mein besonderes Augenmerk habe ich auf die Vorworte der jeweiligen Innenminister gelegt. Diese Textform ist deswegen interessant, weil für gewöhnlich diese Vorworte auf folgende Art und Weise entstehen: Textvorschläge vom Verfassungsschutz werden dem Minister vorgelegt. Der wiederum nimmt die Änderungen vor, die er für notwendig hält. So sind Vorworte von Verfassungsschutzberichten eine bemerkenswerte Textgattung: sie spiegeln das Selbstbild der Behörde genau so wie die Erwartungen der politischen Führung.
Für eine bessere Lesbarkeit habe ich den Beobachtungszeitraum in drei Phasen eingeteilt: 1. den kalten Krieg, 2. die Nachwendezeit und 3. die Zeit nach dem 11. September 2001.

1. Verfassungsschutz im „kalten Krieg“

Für diesen Zeitraum liegen Vorworte von vier Bundesinnenministern vor (Maihofer (FDP), Baum (FDP), Zimmermann (CSU), Schäuble (CDU)). Generell lässt sich feststellen, dass jeder Ministerwechsel auch einen Kurswechsel in der Selbstbeschreibung des Verfassungsschutzes bedeutet hat. Jeder Minister hat ein in Stil und Wahl der Floskeln eigenständiges Vorwort vorgelegt, das dann über die Folgejahre immer nur Absatzweise verändert wurde. Die hier untersuchten Verfassungsschutzberichte lassen sich also grob in vier Epochen einteilen, die sich Ministern zuordnen lassen.

Epoche Maihofer (1975-1976)

In den Berichten 1975/76 wird die Aufgabe des Verfassungsschutzes wie folgt beschrieben: er diene neben „der Bekämpfung der Spionage“ insbesondere „dem Schutz gegen Extremismus, aber auch gegen Terrorismus, schon im Vorfeld des strafrechtlichen Staatsschutzes“. In dieser Funktion nehme er „Gefahrenherde“ wahr und registriere die „Spionageaktivitäten kommunistischer Staaten“. Bemerkenswert ist, dass Ausländerextremismus unmittelbar mit der Arbeitsmarktlage in Zusammenhang gebracht wird – hier deutet sich ein Zug des Verfassungsschutzes an, der sich auch später noch beobachten lässt: dass er sich u.a. auch soziologische Deutungskompetenz zuschreibt (s.u.).

Epoche Baum (1977-1981)

Ab 1977 beschreibt das Vorwort des Verfassungsschutzberichtes die Aufgaben der Behörde wie folgt: „Der Verfassungsschutz hat den gesetzlichen Auftrag, über politischen Extremismus, sicherheitsgefährdende Bestrebungen und nachrichtendienstliche Tätigkeiten fremder Mächte Informationen zu sammeln und auszuwerten.“ Die Behörde diene insbesondere der „Früherkennung terroristischer und gewalttätiger Aktivitäten.“ Bemerkenswert ist der Hinweis auf den Verfassungsschutz als potentielle Verbotsbehörde:
„Unsere Verfassung erfordert es, extremistische Bestrebungen so lange nicht zu verbieten, wie sie nicht die freiheitliche Ordnung selbst gefährden. Eine solche Toleranz verlangt aber, dass diese Bestrebungen beobachtet werden, um festzustellen, wann die Grenze überschritten ist, von der ab sie zu einer ernsten Gefahr werden.“

Epoche Zimmermann (1982-1987)

Der Verfassungsschutzbericht für 1984 beschreibt in seinem Vorwort die „eigentliche Aufgabe des Verfassungsschutzes“ wir folgt: „Der Kampf gegen die Feinde unserer Staats- und Gesellschaftsform, gegen Terror und Gewalt beginnt im Vorfeld der Gefahr und im Vorfeld der Gewaltanwendung.“
Im Vergleich zu vorherigen Deutungen der Tätigkeit der Behörde findet hier eine deutliche Ausweitung der ihr zugeschriebenen Kompetenz statt. Nicht die Beobachtung von Extremismus, sondern von „Feinden der Staats- und Gesellschaftsordnung“ wird der Behörde hier zugeschrieben. Im Vorwort für den Bericht für 1986 heißt es gar, die Arbeit des Verfassungsschutzes diene dem „Schutze der Fundamente unserer staatlichen Ordnung“. Er stelle die Gefahren für das Gemeinwesen „nüchtern und sachlich“ dar. Es kann mit Blick auf diese kolossale Kompetenzerweiterung nicht verwundern, dass die unter Friedrich Zimmermann angefertigten Berichte die einzigen sind, die regelmäßig mit „soziologischen Daten“ arbeiten.

Epoche Schäuble (1988-1989)

Wolfgang Schäuble ist der erste Minister im Beobachtungszeitraum, der die freiheitliche demokratische Grundordnung als Messlatte für die Arbeit des Verfassungsschutzes nicht nur nennt, sondern auch detailliert darlegt. Darunter ist zu verstehen:

„Die Achtung von den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip, die Chancengleichheit für alle politischen Parteien und das Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.“

Seiner Darstellung nach dient der Verfassungsschutzbericht der „geistig politischen Auseinandersetzung“ mit dem Extremismus, sei aber keinesfalls als „abschließende juristische Würdigung“ extremistischer Aktivitäten zu lesen.

2. Nach 1991: Der Verfassungsschutz in den neuen Bundesländern

Die Einführung des behördlichen Verfassungsschutzes in den neuen Bundesländern wurde von den Bürgerinnen und Bürgern hier teilweise skeptisch verfolgt. Davon zeugt insbesondere das Vorwort des Innenministers Alwin Ziel zum ersten Bericht des Landesamtes in Brandenburg für das Jahr 1993. Hier schreibt er: „die inhaltliche Gestaltung eines zeitgemäßen Verfassungsschutzes musste die Erfahrung mit dem überwundenen Unterdrückungssystem berücksichtigen.“ Der Verfassungsschutz wird explizit nicht als „Schild und Schwert“, sondern als „Teil eines breiter gefächerten Schutzinstrumentariums einer freien Gesellschaft“ dargestellt. Als besonderer Erfolg der noch jungen Behörde wird ihr Engagement bei Verbotsmaßnahmen gegen verschiedene Gruppierungen vorgetragen, die allesamt dem rechtsextremistischen Spektrum zugerechnet werden. Im Jahr darauf sieht Ziel „den Schwerpunkt“ der Arbeit seiner Behörde „nach wie vor in der Bekämpfung des Rechtsextremismus“.
Im Gegensatz zu Alwin Ziel meidet Sachsen Innenminister Heinz Eggert im Vorwort zu dem Bericht der Landesbehörde für 1993 jede direkte Erwähnung der DDR und ihres Sicherheitsapparates. Die Einrichtung des behördlichen Verfassungsschutzes habe sich, so Eggert eher allgemein, „aus den leidvollen Erfahrungen der jüngeren Deutschen Geschichte“ heraus entwickelt. In seinem zweiten Vorwort für den Bericht für 1994 verweist er allerdings auf das Fortbestehen von „MfS-Strukturen“, die mit Hilfe der Spionageabwehr des Verfassungsschutzes bekämpft würden.
Generell stellt Eggert den Verfassungsschutz als eine der zahlreichen gesellschaftlichen und staatlichen Institutionen dar, die „die Ausübung der Freiheit“ gewährleisteten. Er gebe den Bürgern die Informationen an die Hand, die ihnen „die erforderliche Auseinandersetzung mit dem politischen Extremismus erleichtern.“
Überaus knapp berichtet Franz Schuster, Innenminister in Thüringen, in seinem Vorwort zum Bericht für 1992 über das Gesetzgebungsverfahren, das zur Einrichtung der Landesbehörde geführt habe. Der Bericht stelle einen „Beitrag zur Information der politischen Führung und der interessierten Öffentlichkeit“ dar. In eben dieser „Informationssammlung und Berichterstattung“ sieht der Minister auch die eigentliche Aufgabe der Behörde. Dass sie in seinem Land so gut organisiert sei habe dazu geführt, dass „in Thüringen – im Vergleich mit anderen Bundesländern – die Gewalttaten der extremistischen Szene auf einem verhältnismäßig niedrigen Niveau begrenzt werden konnten.“
Der Vergleich zeigt, dass der Verfassungsschutz als Behörde in den neuen Bundesländern der genaueren Erklärung bedurfte. Dabei schwankt die Darstellung der Adressaten von den durch den Verfassungsschutz erhobenen Daten zwischen der „politischen Führung“ (Thüringen) und dem „verantwortungsbewussten Bürger“ (Sachsen). Nicht überall wurde der Vergleich zwischen Stasi und Verfassungsschutz gewagt – in einigen Fällen sogar deutlich gemieden.
In Sachsen und Brandenburg veranschaulicht die Gliederung des Berichtes auch die Schwerpunkte der inhaltlichen Beschäftigung der Behörde: beide beginnen mit einem Kapitel über Rechtsextremismus. Thüringen hingegen behält die Einteilung bei, die auch der Bund erst in seinem Bericht für 1996 umstellen wird: dem Linksextremismus ist hier das erste Kapitel gewidmet.

3. Emergenz eines neuen Extremismus: Der 11. September 2001 und die Entdeckung des Islamismus

Die Anschläge auf das World-Trade-Center im September 2001 haben der Welt schlaglichtartig vor Augen geführt, dass Extremismus nicht nur von rechts oder links kommt. Es hat einige Zeit gedauert, bis die Verfassungsschutzberichte auch strukturell erfassten, dass „Islamismus“ als eine eigenständige Form des Extremismus angesehen werden kann. Dabei erweist sich Otto Schily in seinem Vorwort zum Bundesbericht 2001 als selbst seiner eigenen Behörde voraus, wenn er die Anschläge in den USA als Machwerk „islamistischer Extremisten“ beschreibt. Der Verfassungsschutzbericht des Bundes wird erst 2005 mit der Einrichtung eines eigenen Kapitels zum „Islamismus“ auf die veränderte Sicherheitswahrnehmung reagieren. Bis dahin wird über Islamismus unter der Rubrik „Sicherheitsgefährdende und extremistische Bestrebungen von Ausländern“ berichtet.
Die meisten Vorworte zu Verfassungsschutzberichten zeigen sich 2001 in einer vergleichbaren Lage. So schreibt Klaus Hardraht, Sächsischer Staatsminister des Innern, der Verfassungsschutz suche nach den Erlebnissen vom 11. September 2001 nun auch in Sachsen „terroristische Strukturen ausländerextremistischer Gruppierungen.“ Ronald B. Schill, Innensenator in Hamburg, hingegen beschreibt die Attentäter als „islamische Terroristen“. Auch Bayerns Innenminister Günther Beckstein spricht von Angriffen „islamischer Terroristen“. Seine Behörde habe darauf mit erhöhter „Beobachtung des Ausländerextremismus“ reagiert. Brandenburgs Innenminister Jörg Schönbohm hält sich in seinem Vorwort zum Bericht für 2001 zugute, dass er den „militanten Islamismus“ vorhergesehen habe. Immerhin richtet der Verfassungsschutz Brandenburg bereits im Bericht für das Jahr 2004 ein eigenständiges Kapitel zum Thema Islamismus ein und löst die hier beschriebenen Bestrebungen aus dem Kapitel „Extremistische Bestrebungen von Ausländern“.

Vorfeldanalyse?

Gemeinhin wird die Tätigkeit der Behörde „im Vorfeld polizeilicher Gefahrenabwehr“ (BfV 1976; S. 4) angesiedelt. Nach dem Polizeigesetz NRW ist die „Verfolgung künftiger Straftaten“ eine der Aufgaben der Polizei. Wer im „Vorfeld polizeilicher Gefahrenabwehr“ tätig wird, beschäftigt sich also mit Bestrebungen, die ggf. noch nicht einmal soweit sind, Straftaten auszuhecken oder gar zu planen.
Das Problem, das Behörden haben, die solch einer Vorfeldtätigkeit nachgehen, liegt auf der Hand: Es ist nicht immer genau auszumachen, wodurch die Grenzen des Vorfeldes markiert sind. Ab wann beginnt eine Gefahr, real zu sein? Wann beginnt z.B. eine Radikalisierung, die aus einem angry young man eine wandelnde Zeitbombe werden lässt? Yassin Musharbash schreibt in seinem Roman „Radikal“:

„Ich habe Leute die härtesten Sachen sagen hören, und es war klar, dass sie niemals beabsichtigten, etwas in der Realität zu unternehmen. Ich habe die stillsten und schüchternsten Typen plötzlich in Propagandavideos von al-Qaida wiedergesehen. (…) Manchmal bemerkt man einfach nicht, dass einer etwas wirklich Übles vorhat.“

Die Antwort auf solche Unsicherheiten mnüsste eine stark individulisierte Überwachung von (nur) potentiell terroristischen Karrieren sein. Das ist angesichts zahlreicher Verbalradikalismen wohl kaum in die Tat umzusetzen. Schlimmer noch: es kann passieren, dass das gesamte Vorfeld aus dem Blick gerät. Der James Bond-Film „Skyfall“ von 2012 greift dieses Thema auf. Er enthält eine vielsagende Szene, in der die Chefin des britischen Auslandsnachrichtendienstes vor einem politischen Ausschuss zu der Frage Stellung nimmt, wozu ihre Behörde überhaupt da ist:

„Ministers, I’ve repeatedly heard how irrelevant my department has become. Why do we need agents (…)? Isn’t it all rather quaint? Well, I suppose I see a different world than you do, and the truth is that what I see frightens me. I’m frightened because our enemies are no longer known to us. They do not exist on a map, they aren’t nations. They are individuals. And look around you – who do you fear? Can you see a face, a uniform, a flag? No, our world is not more transparent now, it’s more opaque! The shadows – that’s where we must do battle.“

Sind Verfassungsschützer also letztlich Schattenkrieger oder schlimmer noch: Schattenboxer? Wie die Vorworte der Minister gezeigt haben, ist es offensichtlich Aufgabe politischer Führung, das Vorfeld zu definieren, in dem eine Behörde wie der Verfassungsschutz tätig werden soll. Die Vorworte zeigen auch, dass der Spielraum hier zwischen allgemeiner soziologischer Gesellschaftsanalyse und recht konkreter Terrorabwehr schwanken kann.

Die Fertigstellung dieses Textes wurde durch die freundliche Unterstützung des Instituts für Polizei- und Kriminalwissenschaften (IPK) der FHöV NRW ermöglicht.

Veröffentlicht von

grutzpalk

Nach der Schule in Münster und einem Austauschjahr in Italien studierte ich ab 1991 erst Jura, dann Politikwissenschaften, Soziologie und vergleichende Religionswissenschaften in Münster und Bonn. Als Erasmus-Student verbrachte ich 1995 ein Trimester am Trinity-College in Oxford. Zwischen 1994 und 2000 arbeitete ich - zuletzt als wissenschaftlicher Angestellter - für die Max-Weber-Gesamtausgabe im Teilprojekt "Rechtssoziologie". Die Promotion bei Friedrich Fürstenberg über Gewaltdiskurse deutscher und französischer Intellektueller schloss ich 2002 ab. Studienbegleitend absolvierte ich Praktika bei einer politischen Stiftung in Kairo und Tel Aviv, EU- und EU-nahen Institutionen in London, Brüssel und Luxemburg sowie bei einem Schulbuchverlag in Hannover. Zwischen 1998 und 2010 war ich Lehrbeauftragter an den Universitäten Bonn und Potsdam und an der HWR Berlin und zwischen 2003 und 2009 Referent für “Verfassungsschutz durch Aufklärung“ im Brandenburger Innenministerium. Seit 2010 bin ich Professor für Politikwissenschaften und Soziologie an der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung (HSPV) NRW in Bielefeld.

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